赵宏
传统的贸易理论认为贸易政策是外生的，是政府为了追求福利最大化而做出的最优选择，而新政治经济学认为贸易政策是“内生”的，它通过利益分配与冲突的角度去探索贸易政策的产生和作用，将公共选择理论的分析范式引入了传统的贸易理论，认为经济政策是利益集团为了谋求自身利益，通过政治家的寻租制定出来的。公共政策的制定会改变不同集团的利益，使一部分利益集团获益，另一部分利益集团受损，出于对获取利益的预期，利益集团通过对公共政策的干预来影响利益的分配，因此利益集团对政策制定者（政治家）的影响成为公共政策选择的关键。贸易的新政治经济学通过建立模型，如关税形成函数模型、政治支持函数、政治竞争模型、保护待售模型等来解释贸易政策的制定的原因和结果，最终得出利益集团之间斗争的均衡解。改革开放后，中国利益集团逐渐形成，并以各种方式介入国家的政治生活，对贸易政策的制定和调整将起到越来越重要的作用。
一、中国利益集团的出现
詹姆史·麦迪逊认为，利益集团就是为某种共同利益冲动所驱使而联合起来的一些公民，把他们的利益建立在损害公民的权利或社会公共利益的基础上。米勒认为：利益集团是致力于影响国家政策方向的组织，他们自身并不图谋政府。利益集团的目标并不是增加总的产出，而是争取重新分配财富。利益集团的成员之间具有某种共同的利益，他们组成利益集团来表达和追求利益，可以更有效率并且降低社会成本。利益集团在国外已经十分普遍，并在政治生活中发挥着日益重要的作用，如美国约有2/3的人口至少属于一个不同的利益集团，英国和德国大约是1/，意大利约1/。
改革开放之前，我国所有制单一，企业归国家和集体所有和管理，个人和集体利益高度服从国家利益，不可能为了追求自身利益而结成共同体。代表局部利益的利益集团得不到承认也不可能存在和发展，因此不存在经济意义上的利益集团。改革开放后，经济主体多元化，多种所有制并存，社会结构向多样性转型，出现了十个社会阶层，即国家和社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城乡无业、失业、半失业者阶层。社会出现了不同的利益群体和利益阶层的同时，利益主体的利益意识和权利意识也开始觉醒，各种经济主体、个人、社会组织开始表达自身的利益诉求，并组成不同的社团，开始影响政府的决策。随着改革的推进，执政的中国共产党和各级政府越来越重视个人和集团的利益，对维护自身权益的行为给予鼓励。年中国共产党的十三届二中全会上，提出了“在社会主义制度下，人民内部仍然存在不同利益集团的矛盾。”可见，党和政府开始承认和正视利益集团的存在。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，国家政治民主化和法制化的不断向前推进，人民权利意识的加强，利益集团在我国政治和经济舞台上正扮演着越来越重要的角色。
中国的利益集团还在成长期，还不很成熟，需要继续给予引导。中国的利益集团有不少与官方保持紧密的联系，比如一些行业协会，它们脱胎于机构改革前的政府管理部门，部分承担起行业管理的职能，成为实际上的“二政府”。还有一些社团是由政府牵头组织起来的，财政部门拨给一定的经费，直接为政府和企业提供服务。这些利益集团以行业协会、协会、商会、促进会等形式存在，协助政府管理企业和社团同时也向政府表达利益主体的诉求，具有半官方的性质。即使是经济独立的利益集团一般还没能形成西方国家利益集团的非政府性、独立性和自主性的特征，在功能发挥和组织形态上也都不够规范，不够稳定。因此相对于西方国家，中国的利益集团的作用更弱一些，它们可以影响贸易政策，但是肯定不能象西方国家那样左右贸易政策。
二、中国利益集团对贸易政策的影响方式
中国与西方国家政治体制和利益集团发展水平的不同，决定了中国利益集团对贸易政策的影响方式是不相同的。例如，中国不存在西方国家的院外活动和政治捐献的机制，在中国党和国家领导人通过代表选举产生，候选人不需要宣传造势，不需要筹集竞选经费参与选举，不需要接受政治捐献。同样的，人大代表和政协委员的产生也与此相似，不存在政治捐献的机制。在中国的政治体制下，如果有利益集团被组织起来试图影响国家政策，就必须进入或者贴紧国家的职能部门。虽然国家对公共空间的控制降低了个体通过市场推进利益诉求的能力，但是通过国家强大的组织能力，利益集团还是可以通过制度渠道来影响政策的制订，只是采取的方式不同罢了。例如，在中国每一个社团必须按照法律的规定挂靠一个行政单位，这样社团组织在主张团体利益的一方面必须考虑政府的导向，另一方面也可以通过挂靠单位的渠道向上反映情况，提出需求。中国利益集团对贸易政策的影响有多种方式，我们可以简单地把它区分为合法方式和非法方式两大类，其中合法的途径包括以下几种：
1、通过向主管部门及其领导反映情况
中国的对外贸易政策由商务部来拟订。利益集团可以通过书面、口头建议等正当的渠道向商务部等政府主管部门反映情况，提出请求。政府主管部门按照规定给予回应，通过批复、批示，现场办公、召开会议、形成会议纪要等方式，支持或者反对利益集团的诉求。尤其是当政府要出台影响面比较大，内容比较敏感的政策时，一般会召集不同利益集团的代表召开听证会，吸收各方意见，接受群众监督，平衡各方利益。如果当地政府无法解决问题时，可以层层上报，请求上级机关给予协调解决。由于这种向上陈情对于政府而言并不是强制性的义务，政府也可能置之不理或者敷衍了事，因此利益集团的这种表达做法必然受到政府效率的考验。
2、把利益集团的要求纳入到人大代表、政协委员的议案、提案中
我国人大代表、政协委员来自不同的地区和界别，具有广泛的代表性和较强的影响力，可以代表不同群体的利益。根据我国现行的政治制度，人大代表和政协委员有权监督政府的行为，可以对政府的决策提出建议。不少民营企业家担任了人大代表或政协委员，可以利用人大与政协这两大政治舞台来主张和谋求利益集团的利益，成为利益集团的代言人。
人大代表和政协委员通过法定的程序在人大、政协两会期间向大会提交议案和提案，是表达自己的主张的重要方式。由于政府对人大和政协的提案必须做出认真的答复，利益集团可以向人大代表和政协委员反映情况，表达诉求，获得人大代表、政协委员的支持，并通过提案的形式给政府施加压力，影响政府的决策。实际上，利益集团以人大代表或政协委员提案的形式对政府施加影响，成本很小，效率较高，效果明显。
3、舆论宣传，间接给政府施压
利益集团通过在报纸、刊物、互联网等各种媒体，宣传某种政策主张，吸引民众的关注和支持，从而达到引起政府重视，促进政府把利益集团的要求提上的议事日程的目的。随着互联网的广泛使用，在网络上表达想法已经变得十分普遍，网络信息传播快，影响面广，容易引起轰动效应，已经成为利益集团表达利益诉求的重要渠道。
有时候一种方法不能达到目的，利益集团会通过多种方法同时使用，以影响政府决策。例如，2007年厦门市在海沧引进巨额外资建设对二甲苯（PX）化工项目，由于项目选址在市区，环境污染风险大，所以房地产商以及当地市民强烈要求。他们一方面通过全国政协委员提案表达想法，通过上层给当地政府施压，另一方面通过给市民大量发送短信息传递信息，在互联网上宣传项目的危害性，并组织了部分市民向市政府提意见，促使市政府请国家环保局对项目重新进行规划环评，最终达到迁建该项目的诉求。
除了上述合法手段之外，还有一些非法的手段，这些手段在中国政治和经济体制改革还未完全到位的情况下被一些机会主义者所采用。
1、贿赂决策者
通过请客送礼、拉关系、走后门等方法，用金钱、房产、有价证券、美色等贿赂政府决策者，使政府官员成为利益集团的代言人。值得重视的是，近年来我国一些利益集团通过向地方政府提供捐赠款、提供交通工具、通讯工具等手段，直接影响政府决策的事件有增无减，虽然这些是非法手段，国家也采取了各种措施来预防和打击各种收受贿赂的腐败行为，但贿赂仍是中国利益集团影响政府决策的重要手段之一。
2、变相收买
变相收买与贿赂在本质上是相同的，只是采取了隐蔽和间接的手法，这些手段更容易为政府官员所接受，实际效果可能比直接的权钱交易好。例如众多境外与涉外利益集团，如各国在华商会以及中国外商投资企业协会（商务部下属的行业协会），通过母国政府或政治游说，或收买、利用高干子女、亲属，或聘请一些部门领导与职员做咨询师（拿咨询费），或将相关课题并配以丰厚的课题经费，给予各大部委研究机构与学者等途径，对我相关部门决策与立法施加巨大影响。这是我国大量政经信息外泄、经济高度对外依赖、独立自主的工业体系受损、外企长期保持“超国民待遇”以及内外企税率未能统一等一系列重要问题的症结所在。变相收买的查处难度比较大，虽然近年来纪检监察部门加大了对变相收买的查处力度，但是效果还没有很好地体现出来。
中国利益集团对政策的影响可能采用的是合法的手段，但也不能排除非法手段的可能性，因为非法手段虽有风险，但可能更奏效。我们反对采用非法手段，但通过正当的渠道反映政策立场和利益诉求是有好处的，国家应该给予支持和鼓励，这也是我国政治民主化发展的成果。不同的利益集团，特别是独立的社团组织向国家权力机关和政府表达利益诉求，对于国家机关充分了解民间的想法、更好地代表民意可以带来帮助，使政府在制定贸易政策能够兼顾各方的利益，减少政府决策的随意性。
三、完善政策形成的制度环境
如果一个团体的目标与公共目标不同，被认为追求的是特殊利益，则该利益集团就被称为特殊利益集团。一些特殊利益集团利用其拥有的各种资源，通过影响政府决策，可能对其他利益集团造成损害。例如，改革开放以来为了吸引外商投资，我国给予外商投资企业超国民待遇，在税收、土地使用、审批手续、进出口经营权等方面给予优惠，这实际上使各种所有制企业处在不同的起跑线上，削弱了国有和民营企业的竞争力。民间对给予外资企业和内资企业平等待遇的呼声非常高，国家已经出台了新的政策，通过两税合一等做法来改变这一不合理的现象。这说明，在中国的特殊利益集团对政策的影响下，政府出台的一些贸易政策，可能缺乏政策对环境、文化和安全等方面的评估，又没有实施补偿机制，使得贸易政策遭到其他利益集团的强烈反对，而重新进行一轮新的博弈过程，博弈的结果是政治家可能考虑制定和实施新的政策。比如过去对进口废旧金属、塑料制品的政策就从过去不受限制到现在的严格限制。如果各个利益集团的利益能够充分表达，就有可能让政府包括商务部等部委获得充分的信息，从而多角度考虑到政策出台对各方利益的影响，平衡各利益集团的利益，同时提高政策的效率，实现效率的最大化。因此，为了制定的贸易政策更有效，更能体现利益集团的不同诉求，国家有必要创造良好的制度环境，做好以下工作：
第一、完善人民代表大会和政治协商制度，使之成为各个利益集团表达利益的主渠道，充分发挥人大代表和政协委员广泛的代表性，支持他们为利益集团主张合理的要求。
第二、建立顺畅的利益表达渠道和传输机制，使所有国民都享有政策知情权，并通过顺畅的渠道来表达自身的需求，这些需求能够到达决策者的视野中，确保国家出台的贸易政策法规更好地反映各方的利益，保证政策的公正性和有效性。继续推行政务公开和决策听证制度，增强商务部等有关部委吸收各方意见和建议的能力，提高利益集团参与决策的积极性，平衡不同阶层的利益，并通过获取充分的信息，提高利益集团参与决策的水平。
第三、建立起社会协商和对话机制，形成良好的政府与利益集团以及利益集团之间交流和对话的平台，使各利益集团通过平等对话，实现利益的协商和协调，给利益集团以平等表达利益诉求的空间。
第四、加强对公共传媒的建设，在媒体宣传报道时做到公平公正，避免对不同利益集团带有明显的倾向性，使媒体成为不同利益集团表达自身利益诉求的良好窗口。
第五、继续进行行业协会、商会制度的改革，使行业协会、商会能够与政府脱钩，真正代表利益集团的利益。鼓励社会自发形成各种经济组织，通过合法的形式向政府反映政策需求。打击利益集团的贿赂决策者、变相收买等各种腐败行为，杜绝各种机会主义的作法。
参考文献：
（1）格罗斯曼、赫尔普曼：（利益集团与贸易政策》，中国人民大学出版社2005年版。
（2）戴维·米勒、韦农·波格丹诺：（布莱克维尔政治学百科全书》，2OO2年版。
（3）欧文·E·休斯：（公共管理导论》，中国人民大学出版社2001年版。