黄少安
近年来，以科斯、诺思等为代表的新制度经济学在中国倍受重视，许多学者以它作为工具分析、解释中国的制度变革，取得了令人较为满意的效果。丰富的制度变迁事实确实为制度经济学研究提供了充实的理论素材，不过，仅仅满足于用既有的理论解释现实，无论是对经济科学的发展还是对现实的解释，都是不够的，需要在对现实考察的基础上，进行理论上的创新。基于主要对中国制度变迁事实的提炼和总结，本文将提出并论证三个关于制度变迁的新假说。
一、“同一轨迹上制度变迁的边际效益先增后减”假说107
（一）理论假说的阐述
1、定义
我们观察到许多制度变迁都具有这样的一个特征：开始变革时往往很难，阻力很大，要付出较大的成本，也要冒很大风险——这也是一种可能性成本，改革的效益不一定明显。但一旦突破后效益大增，短期内效益提高很快，具有明显的制度变革效益。经过短暂的“变革轰动效应期”以后，趋于平淡，表现出来即是，一方面，在相当长的一段时期内，制度变革仍在进行，却不再是突破性或轰动性的，往往是对已有制度变迁的完善和修补，表面上好象阻力比初期小了，而实际上阻力或成本被拉长到一个更长的时间期限内，被分摊到更多的时点上，改革的成本是很高的，只是没有集中到一个突破性的时点上，而是被“摊薄”了；另一方面，制度变革的效益也再也没有以前那么明显。例如：中国国有企业改成股份制企业是一种突破性制度变革，改革幅度很大。而改成股份制后，企业内部治理结构的改革成为突破后的进一步完善，但是难度却依然很大，需要较长时间和较高成本才能到位，而改革的收益或作用却并不明显。
据此我们提出“同一轨迹上制度变迁的边际效益先递增后递减”假说。所谓“同一轨迹上的制度变迁”是指一个重大的制度变革发生后，在这个大的变革框架内的制度变革。这些变革具有完善、修补的意义，而不具有革命性意义。也可以认为是依存于主制度的从属制度的变迁，从属制度的变迁只是进一步地挖掘主制度框架所允许的潜在收益，而不是突破已有的制度框架。这里隐含的一个前提是此处所指的制度变迁是以效率提高为取向的。所谓的“边际效益”是指多投入一单位变迁成本带来的制度效益的变化。“先增后减”是指一个制度在连续变迁过程中制度边际效益先因巨大的成本支出而从一个较低的效益水平上升，达到最高点以后，再持续下降，呈倒“U”形。
2、模型描述109
一定的社会知识存量和资源禀赋决定了社会经济的技术生产边界，制度变迁的目的是选择一种社会组织形式，形成结构性生产边界，以使技术边界内成本最小而产出最大（诺思，中译本，1994）。当一种效率取向型制度生成以后，其总收益、边际效益的变化。总收益曲线TR在技术边界之下，当上升到一定的水平时就呈下降形态。也就是说该制度的内在规定性和环境适应性决定了该制度的最高收益水平，社会中不同制度之间存在着效益的差异，尽管每个制度在它自己环境中可能是最优的。一般来说，制度变革过程中变革总成本和变革总收益都是递增的。并且可以知道，改革既然得以进行，那末收益肯定是大于成本的，所以总收益曲线TR在改革过程中一般位于总成本曲线TC的上方（也可能在短期内TR位于TC的下方，但长期内TR肯定位于TC的上方，而我们讨论的正是长期情况），据此得出总效益曲线TE=TR-TC，由此也可以得出边际效益曲线ME，并且可以看出，在E点边际效益最高，在F点边际效益为零，但此时改革取得的效果最好，即此时收益大于成本的额度最大。
3、计量
尽管在理论上可以对制度进行成本收益分析。但实际上难以计量制度的成本与收益，尤其是制度的收益。任何制度都不是单独发挥作用的，所有收益的形成都是多种因素综合作用的结果。并且制度本身也是一个小的社会综合体，其生成的影响是多方面的，既有有形财富的增长，又有无形知识的积累。即使是不好的制度也会生成一些经验与教训。
因此有关制度经济学的研究多数不是形式化和准确定量化的，本文同样如此。在本文中我们笼统地使用制度成本与收益概念，如果说非要确定具体的计量指标，可以近似地认为是制度变迁的经济成本和经济收益。这样有助于认识制度变迁与经济发展间的关系。
（二）制度变迁边际效益变化原因的理论分析
1、边际效益的上升。制度的边际效益曲线在E点之前上升较快，斜率的绝对值高于E点后曲线的绝对值。这说明变迁之初成本与收益的上升速度都很快，并且收益的上升速度高于成本的上升速度。这主要是因为：一、当一个制度脱离原来的轨迹进入另一个轨迹，成为另一种制度时，制度之间的转换成本，一般而言是比较高的。这与我们现实的经验相符；二、制度变迁完成以后，变迁的转换成本成为沉没成本、不变成本。制度的运行成本成为主要的成本形式。而制度运行成本在制度变迁是效率取向的前提下，不会很高。此时所付出的主要是新旧制度间的摩擦成本，这其中包括依存制度及观念没有转化到位所付出的成本；三、随制度的进一步顺利运行，摩擦成本等也沉没成为不变成本，而逐渐被分摊完毕。与此同时，制度收益一方面由于与原来的制度相比，新制度能够给予制度相对人以更大的激励，收益的生成速度提高，总水平也随之急剧上升；另一方面，新制度还可以获得制度租金。所谓的制度租金就是在投入不变的前提下，一个制度比另一个制度多获取的收益。在变迁是效率取向的约束下，如果变迁的收益不足以弥补成本，变迁就不会发生（通常的情形是变迁的制度租金已足以弥补变迁成本）。因此制度边际效益曲线呈现急速向上的形态。
2、边际效益的下降。制度的边际效益曲线经过E点之后，趋于下降。制度在变迁完毕以后的收益主要来自于：一是制度租金，二是因激励水平上升而导致的产出水平的上升。但制度租金随该制度的广泛采用，以及目标相同的不同制度之间的竞争，会很快消耗完毕。而对新制度产生的新激励水平，制度相对人会随时间的深入逐渐丧失激励的新鲜感，投入水平会趋于下降。
与此同时，适应于变迁之时环境的制度本身会越来越不适应于环境的变化。制度的环境适应性是影响制度绩效的一个重要因素，一般而言制度的环境适应性是趋于下降的。“不同制度的社会适应性依存于经济体制所面对的历史的、技术的、社会的、经济的环境”（青木昌彦等，中译本，1999）。当制度面对的环境发生变化时，首先，在制度容量允许的范围内，制度自身具有一定的调整能力；其次，当环境变化超出制度容量允许的范围时，只有彻底改变已有制度，才能符合环境的要求。所谓的“制度容量”说明的就是制度对环境变化的承受能力。一般而言，成熟制度的制度容量大，能够适应于不同环境。制度内部各构成要素之间的互补程度是衡量制度成熟程度的重要标志。互补程度高的制度成熟程度高。制度本身的成熟程度影响着制度边际效益递减的速度，成熟制度的边际效益下降速度慢，不成熟的下降快。尽管成熟制度可以延缓边际效益的下降速度，尽管制度在其容量范围内调整自身，但总趋势是既定的制度越来越不适应于环境的变化，制度与环境之间的摩擦成本逐渐上升，当曲线到达F点时，边际效益为零。
（三）经验支持
我国自提出由计划经济向社会主义市场经济转化的目标以来，开始了史无前例的广泛而深刻的制度变迁过程。其中有不少制度具有探索与实验的性质，变迁轨迹较为鲜明。制度变迁的经验事实是支持上述理论假说的（在此只是例举一些重要的经验事实）：
1、联产承包责任制的变迁。我国自1978年开始在农村实行联产承包责任制，到1983-84年间基本上在全国推行完毕。之后农村改革基本上没有重大进展，保持着联产承包责任制以后形成的基本格局。我国农业的增长也自1978年开始，到1984年达到了增长高峰，之后出现徘徊不前的状态。林毅夫认为农村经济的增长与停滞基本上与联产承包责任制的实施是一致的。年改革开始启动，农村经济随之开始增长。年联产承包责任制基本推行完毕，农村经济增长失去了一个主要的推动力（林计算制度改革对农村产出增长的贡献率约为46.89%），由增长转向停滞（1994a，中译本）。联产承包责任制的边际效益经历了一个先升后降的过程。
1978年，联产承包责任制突破原有的集体所有、集体生产的经济体制，土地承包给农民个人经营，适应了当时中国农村的生产技术特点，突出强调了农民的投入与产出间的直接联系，极大地激发了农民的投入热情，农村经济进入增长路径。年后，联产承包责任制制约农村经济实行规模经营的缺陷逐渐暴露出来。一方面，为激励农民进行长期投入，必须保证土地承包的稳定性，另一方面，农村人口的变化和产业化的发展要求土地具有流动性。联产承包责任制不能解决这一矛盾，难以提供更高的激励水平，农村经济出现徘徊局面。
2、乡镇企业制度的变迁。乡镇企业的成功是我国经济持续增长的一个重要因素。乡镇企业的产生和发展本身就是经济制度创新，因为它既突破了企业的国家所有和城镇集体所有的格局，是一种新的企业组织形式和新的产权制度，也突破了70年代末以前“社队企业”的制度框架——那是单纯的集体所有的企业，而乡镇企业的真正大发展源于乡镇企业制度的巨大突破——允许集体、个体、联户、乡镇政府一起创办企业，造就了一种乡镇企业产权主体多元化格局，极大地调动了各个群体的生产要素，而且使这些要素主体的收益预期较为稳定（尽管仍然是需要完善的方面）。当然，乡镇企业制度一直在变革中，这一变迁过程对经济的影响同样呈现出倒“U”型的边际效益曲线。王小鲁的分析表明乡镇企业在1981年到1992年间的实际增长率在总趋势上是趋减的，其中由于制度变迁引起的农村劳动力自由流动带来的制度变革效应的趋减更为明显（1997）。乡镇企业的主要优势一是劳动力成本低，二是制度优势，这其中包括机制灵活、政策约束少、支持多等因素。再加上在我国改革开放后的卖方市场结构，使乡镇企业获得了巨大的成功。然而随着我国市场结构的变化，经济体制改革的深入，乡镇企业的优势已经被大大削弱。使用农村劳动力固然成本低，但农民的知识层次也低，难以从事技术密集型生产，竞争力薄弱。国有企业的改革和外资企业的发展使乡镇企业的竞争压力越来越大，乡镇企业的机制与政策的优势已所剩无几。而来自规模、技术及管理水平等方面的制约，却越来越强。由此迫使乡镇企业产生了质的变化。
目前的变化趋势是乡镇政府和村集体逐渐将所拥有的产权出让出去。即使不能一次性地退出，也通过多次转让的方式，逐渐退出。乡镇集体企业中经营者持大股已经成为趋势（谭秋成，1999）。乡镇政府出让产权的主要原因是乡镇企业的经营状况趋坏（邹宜民等，1999）。这些变迁表明乡镇企业正在逐渐脱离其原来的规定性，向规范的股份制企业变化。这也许成为一次新的突破性变革，转入乡镇企业制度变革的另一条轨道，我们将关注其成本、收益的变化。
3、诸城中小企业的制度变迁路径（黄少安、魏建，1999）。山东诸城于1992到1994年对全市绝大多数中小企业采取了职工持股式的股份制改造。于95前后改制企业的效益和诸城市的改革影响达到了最高潮。年后，部分企业效益开始下滑。年下半年开始，为解决改制企业运行中逐渐产生的“股权平均主义”等问题和促进企业效益的再次上升，诸城实施了以扩大持股差距为核心的“二次改制”工作。但“二次改制”除去对部分效益较好的企业具有较大的促进作用外，整体效果不大。“一次改制”的效益明显地大于“二次改制”的效益。第一次改制，政府能够有力地、整齐划一地推进，所以作用大而明显。并且第一次改制是直接冲破原来存在了几十年的体制，它长期制约经济增长、生产力发展，人们对它的不满程度大，一旦否定，所激发的能量是巨大的，人们对它的积极评价是空前的。“二次改制”是在第一次改制的基础上进行的，第一次改制后形成的产权格局，成为产权进一步改革的路径依赖，制约着“二次改制”。并且“二次改制”是更深层次的产权改革，特别是涉及到产权转让，涉及面太广，更需要相应的配套改革，而有些配套改革，不是诸城市能孤立地进行的，例如建立产权市场。对比诸城“一次改制”和“二次改制”的不同效果，充分说明诸城中小企业制度变迁的路径具有边际效益先升后降的特点。
4、其实，一些国有大中型企业实施股份制改造，也能证实上述假说。前面已经例举了这一事实，有兴趣者还可以考察。改成股份制企业是一次突破性变革，产生的效益是巨大的，短期内有轰动效应，而改成股份制后，企业内部的治理结构的改造、新旧机构的重组和磨合、股权结构的优化，应该属于股份制改造后的进一步的具有修补和完善意义的变迁。但是（前面已经提到），它的难度并不小、进展并不易，时间跨度拉得长，而效益却远远不象股份制改造那样短期内明显而巨大。
（四）进一步的说明
如果“同一轨迹上制度变迁的边际效益先升后降”假说成立，那么，进一步要讨论的问题是，如何突破这一规律的约束，寻找经济的持续增长的实现途径。
1、进入新的变迁路径，向具有更高效益水平的制度演进。当同一轨迹上的制度变迁，已经进入边际效益下降路径时，表明该制度已经进入成熟期，再往后可能进入衰落期，制度本身已经与环境之间产生了相当程度的矛盾冲突，制度容量的限制已经使制度自身内部的调整不再可行。此时，再靠在已有制度框架内进行制度修补以求获得经济效益就不可行了。当然并不一定实施大的制度变革，进入另一个制度变革轨道。因为在既有制度框架内，还可以进行技术（包括管理技术）创新。在既定的技术水平约束下，制度之间的理想变迁路径应是由无数个E点构成的一条无限接近技术边界的曲线。如果提高了技术水平，实际上就是拓展了既有制度下提高经济效益的空间。
2、技术创新。假说成立的前提是假定技术水平不变，但实际上在制度与技术之间存在着互动关系，技术是效益的另一个来源。在既定制度框架下，技术水平的上升可以提高制度的效益水平。如同一企业产权制度或者是管理制度在不同生产能力下产生的效益明显不同。并且，制度的变迁与运行必须建立在一定技术基础之上，社会知识水平是影响制度供给的一个重要因素（戴维斯、诺思，中译本，；拉坦，中译本，；林毅夫，中译本，1994b）。但是既定的制度框架决定了技术创新的激励水平，既定制度框架中的技术创新水平因此是一定的。反过来，技术创新水平的上升要求有更高层次的制度与之相适应，生成了突破既有制度框架的要求。技术与制度相互具有内生功能，互相促进，突破彼此的边际效益下降约束。
二、“政府以行政手段推进市场化进程”假说
（一）理论假说的阐述
20世纪中后期，包括中国在内的转型国家，体制转型的目标是建立市场经济体制。很显然，转型国家的市场化进程，已经不能如发达市场经济国家那样自然演进，而必须是有意识地推进。在推进整个经济体制进行市场化变迁的进程中，国家的力量得到了充分的运用。这在我国及俄罗斯、东欧的转型国家中有着明显地体现。
然而，新制度经济学虽然充分肯定了国家力量作为变迁动力的重要性，认为其具有规模经济的效应。但是，与新制度经济学的自由主义相一致，他们对国家强制变迁的绩效表示怀疑。所谓的“诺思悖论”说明的就是国家权力在垄断租金最大化的驱使下，导致国家陷入低效率状态的可能性（中译本，1994）。但是我国成功的市场经济变迁，特别是不少地方政府以行政手段成功地使地方经济得到了巨大发展的事实，使我们要重新认识国家力量的作用。在此基础上，我们提出了“政府以行政手段推进市场化进程”的假说。
所谓的“政府以行政手段推进市场化进程”，是指政府以非市场的行政力量推动市场化进程，政府以实现市场化为目标，利用自身具有的国家强制力，培育与发展市场，放弃对社会经济的全面管制，逐步扩大市场自主决策的比例，推动整个社会向市场经济体制前进。最典型的表现就是政府主导型的市场化改革。
事实上政府在我国的市场化进程中处于中心位置。转变计划经济体制是政府的自觉行动。尽管对政府而言，向外分散权力是一个痛苦的过程，但政府表现出了极大的决心。政府不仅是市场秩序的维护者，首先的和更重要的是市场的培育者和建设者。政府以极大的宽容力扶植市场势力，将更多的决策交付给市场。
在此，只是说明政府使用的手段是行政手段，并不改变其参与制度变迁出的目的，并不否认政府作为一个制度变迁主体的经济性，它仍然是一个追求制度变迁潜在收益的主体，只是政府站得更高，看得更远，把帐算得更大，追求的制度变迁的收益更大、更长远。它是比较既有制度下的成本、收益与推行新制度的成本、收益后的理性选择。推动制度变革肯定有利于政权稳定、社会稳定、税收增加等。当然，作为具体的政府官员，有更具体的成本收益核算内容。以行政手段推动市场化进程，相比之下，肯定比市场经济体制的自然形成，成本更低、新制度确立的时间更少、相对收益更大。以上是从政府这一制度变迁主体来考察的。从整个社会制度变革的宏观角度考察，在一定限度内政府的行政力量推动市场化进程也是有效率的，因为它确实能提高制度变革的规模效益、节省改革成本、缩短改革进程。所谓“一定限度”，是一个非准确定量的概念，大体上的意思是：政府不能包办一切，只能在可行的区域和时间内实施非市场化的手段。
（二）政府以非市场化手段推动市场化进程的必需性和可行性
1、必要性。
政府以行政手段推进市场化进程在转型国家具有必需性，是转型国家必须经历的一个过程。
一是转型国家在计划体制下形成了国家对经济的深度干预，各级政府手中都掌握着大量的管理和直接运行经济的权力。由于政府对其他社会力量具有力量优势，也由于转型国家在转型前国内几乎不存在具有独立力量的社会群体。所以除非政府自身同意让渡权力，在政府之外几乎没有力量和制度渠道迫使政府进行分权。市场化要求必须逐步缩小政府决策的比例，扩大市场决策的比例。因此政府形成推进市场化的改革认识至关重要。
二是从计划经济转向市场经济是一个基础性的制度变迁过程，这个过程需要国家的参与。不论是原有国家权力在新经济体制下的重新分配，还是国家重新确定自身在新体制中的地位，以及抛弃旧规范认可新规范，都需要政府的参与。可以说，政府自身的市场化改革进程决定着整个经济体制的市场化进程。
三是以行政力量对抗行政力量对市场化进程的阻挠。类似“以毒攻毒”。转型国家推进市场化进程肯定不是一帆风顺的，会受到来自行政力量的干预。这些干预力量，或者是出于维护既得利益，或是源自于旧有的思维方式不自觉地反对市场化道路。对于这些出自行政力量的干预，最有效的对抗手段就是使用行政力量。市场力量不仅因为尚不够强大，而且与行政力量相比总是弱小的，因此至少在市场化初期难以发挥作用。以强大的行政力量为市场发育扫清制度障碍，克服代表计划经济甚至是封建残余的行政力量对市场化进程的阻挠，是转型国家市场化进程的必然选择。当社会经济决策主要由市场自主决定，政府的职能主要不是经济发展职能时，行政力量作为市场化进程保护者的角色才会明显淡化。否则就存在着以行政力量制衡行政力量、保护市场的必要性。并且在国际竞争日趋激烈的今天，对抗来自其他国家的以国家力量为后盾的市场力量也需要转型国家充分利用自己的行政力量。
四是在我国及儒家文化圈中具有推崇国家力量的传统。日本以及亚洲四小龙虽然不是转型国家，但在他们的市场化进程中，国家发挥了主导作用。即使他们为此付出了代价，但也不能否认他们的成功。具有同样传统的我国，对政府具有同样的预期，希望政府在市场化进程中发挥作用。
2、可行性
政府以行政手段推动市场化进程，对转型国家来说不仅是客观形势导致的必然结果，而且具有内在的合理性。
首先，政府的行政力量并不天然是市场化的阻碍力量。行政力量实际上来源于社会公众的委托，较长的委托-代理环节虽然导致代理者能够利用行政力量谋取私利，但（在国家权力正常运行的前提下）在法律等正式规范以及其他非正式规范的约束下，行政力量的主流还是能够被用于促进社会福利的。行政力量作为一种资源，在一定的环境与约束下完全能够用于市场化的建设。
其次，与其他社会主体相比，转型国家的政府拥有相对较多的资源和力量。从节约成本的角度来说，利用政府作为变迁的主导是合理的。充分利用已有的政府系统能够减少社会的震荡，降低变迁成本。特别是一个国家或地区准备接受一些国家已经实施的、相对有效率的制度时，政府利用自己的信息优势、依靠行政力量推行或确定认为有效率的制度，绝大多数情况下，都能降低新制度确立的成本、缩短确立的时间，确实是一种理性选择。
第三、市场化方向能够满足政府的目标函数，二者具有一致性。政府在政治上的目标函数是社会支持最大化，在经济则是财政收入的最大化。这两个目标既相互支持又相互冲突。通过发展经济，政府可以实现两个目标的兼容。而在低水平的经济状态下，政府不仅面临信任危机，也面临财政危机。政府如果仅着重于通过转移社会财富实现财政收入最大化，就会降低社会支持度。但是单纯追求支持最大化，如过分强调稳定，不坚定改革决心，就难以实现财政收入最大化。这两个目标中任何一个得不到实现，都会对政府的生存产生威胁。
转型国家在计划体制的束缚下，社会支持度大幅度下降，财政收入极度萎缩，政府都不同程度地面临着信任危机。此时，即使没有清晰的改革方向，也普遍意识到计划体制不能在维持下去。也就是说，社会已经发展到了这样一个低谷阶段，只要对旧体制作一些改革，就会获得帕累托改进的结果。行政权力的集中已经到了极限，以致使任何微小的放权，所产生的收益都大于政府为此付出的成本。并且社会已经对改革形成了正收益预期，政府此时如果不顺应改革预期，还要付出极大的维护成本，同时损害政府的政治目标和经济目标。
政府在形势的约束下，在目标函数的引导下，走向改革。经济的发展，同时满足政府的两大目标。沿着分权的方向发展，市场化方向成为政府自然的选择。以政府垄断租金的放弃，换取经济的增长，不仅能够直接实现财政收入的增长，而且基于对推动市场化进程的肯定，政府的社会支持度也会相应上升。如对国有资本，在计划体制下国有国营，直接获取所产生的利润。而如今我国许多地方政府已经清醒地认识到，与其投入巨大的精力直接控制国有资本去获取不一定能得到的利润，不如将这些国有资本或委托、或出卖、或租借甚至无偿转让给职工、原来的经营者或者是其他经济主体，为他们的发展创造更好的环境，通过税收实现财政收入的最大化。由此扩展了财政收入的源泉，降低了仅依靠国有资本利润的风险。
因此，依靠行政力量推动市场化进程，完全符合政府目标追求。对政府而言，由此生成的制度变迁实质上是诱致性的制度变迁。
市场化进程具有自我加强的性质。政府启动了市场化进程以后，就难以再往回重走集权的道路。社会主体在市场化进程中得到的权力，不会轻易地被政府所剥夺。随市场化进程的深入，社会对政府提出了更高的要求，政府自身适应市场化进程进行深层次改革的问题提到议事日程上来。也就是说，市场化进程发展到一定的程度，社会具有了自组织能力，能够自我发展，能够反过来推动政府进行更深层次的市场化改革，进一步提高政府的市场化水平。
那么，社会自主选择能力的提高，是不是降低了对政府的支持程度？在一定程度上，政府会感到政令的贯彻没有以前那么彻底，感到政府对未来发展的影响力在下降，如诸城的“二次改制”。这是市场化进程发展的必然结果，也是我国有些地方政府感到尴尬和对推进市场化进程产生动摇的原因。然而，社会自主选择能力的提高必然降低的是对推进市场化进程不利的政府的支持程度，对顺应市场化进程、积极推进改革的政府，尤其是对在政府自身改革上具有自觉性的政府，社会支持度不是下降了，而是上升了。也就是说，在市场化进程提高了社会的自主选择能力以后，社会支持的内容也相应发生了变化。政府要适应这种变化，才不至于面临信任危机，更不应该动摇推动市场化进程的信心。
地方政府目标函数的内容不同于中央政府。在财政收入最大化上，二者一致。但在社会支持最大化上，地方政府比中央政府多一个变量。在中国现阶段，地方政府不仅要使辖区内社会公众的支持最大化，更重要的是要使上级政府的支持最大化。在中央政府偏好市场化的约束下，地方的经济发展水平成为评价地方政绩的主要依据。在制度变迁的大环境下，优先获得创新制度的权利，就相应得到了该制度带来的制度优势和租金。地方政府之间就会竞争制度创新优先权，在得不到优先权的情况下也会自发探索进行改革（如后文将提到的江苏昆山政府自费建设经济技术开发区的例子）。并且市场化进程越深入，地方政府的自主权越大，所拥有的与中央政府谈判的实力越大，能够得到的上级政府支持越多。因此地方政府具有更高的推进市场化进程的积极性。事实上地方政府对市场化的态度已经成为左右地方经济发展的关键因素，地方政府成为地方经济发展无可替代和不容置疑的首要角色。每个地方政府就如同一个大公司，地方官员策划着地方发展战略和指挥着战略的实施。地方之间的竞争实际上就是地方政府之间经济发展的竞争。地方政府已经成为推动我国市场化进程的重要力量。
（三）政府以行政力量推动市场化改革的外部性及效率评价
1、外部性。
政府以行政手段推进市场化进程，既具有正外部性，又具有负外部性。政府毕竟只是一个代理者，它接受全体社会公众的委托，为社会公众的利益服务，代理社会公众作出改革决策。改革收益外溢，产生正外部性是政治制度所设计和人们所希望的。但是由于：第一，收益外溢，官员在制度上也不被允许谋取改革的经济收益；第二，对官员的激励不能采取市场定价的方式，不能如激励企业家那样，将部分改革利润转移给改革官员；第三，改革的失败风险抑制改革的供给；最后，要激励官员进行改革，必须给予其高于不改革官员的激励。但官员收益的获得与改革激励之间没有制度性的联系，改革官员的收益预期处于不稳定状态。因此导致改革的有效供给不足。
然而，改革成本与损失114的外溢却使改革的供给产生了另一种可能：过度的机会主义供给。所谓改革的机会主义供给是指改革的目的在于升迁最大化。为此会不顾改革的真实后果，甚至不惜损害社会公众的利益。改革失败，改革官员能够承担的至多是升迁可能性的降低或丧失，有时甚至对升迁没有影响。其他的改革成本和损失则由改革相对人承担了。而改革一旦成功，就有了要求升迁的资本。尤其是官员的升迁具有刚性。升迁一旦获得，即使是改革业绩并不突出，也不会因此而丧失已经得到的职位。而且改革绩效的评价者主要是上级官员，不是改革相对人或被改革的制度本身。改革官员可以利用信息优势，传递成绩，掩盖损失。改革成功归功于自己高水平的改革努力，失败则归罪于改革的探索性。并可以通过制造“改革新闻效应”等方式，要求上级的认可。况且，为鼓励改革，对失败的改革也不能严厉惩罚。因此，改革的机会主义供给成为一些官员的理性选择。特别是进入市场化进程以后，政府偏好市场化改革，尤其是上级政府的市场化偏好更推动下级政府进行市场化改革。在政府间及官员间相互竞争的压力下，改革的参与约束水平上升，迫使越来越多的官员参与到改革中来，使改革的机会主义供给有了更大的生成空间。
那么如何鼓励高水平的改革努力，降低改革的机会主义供给呢？这涉及到改革的效率评价问题。
2、改革的效率问题。
首先，效率评价主体。改革的评价者应是改革成本、收益与损失的直接承担者——社会公众。与官员相比，社会公众对改革引致的福利水平的变化有着更清晰的认识。并且社会公众作为评价者决定对改革官员的激励水平，将有助于克服改革的机会主义供给，迫使官员将升迁的个人目标与经济发展的公共目标结合起来，至少是部分地实现外部性内部化。
其次，效率评价标准。在判断制度变迁的效率上存在着三种效率标准主张（黄少安，1995）：第一是马克思的生产力标准，越能促进生产力发展的制度越有效率。该标准的现代表现就是邓小平同志提出的“三个有利于”的标准。这个标准着重的是制度变迁的结果，既有宏观意义又有微观意义，具有较强的可操作性。不足就是对制度成本没有给予充分的考虑，只强调了制度的收益；
第二是布坎南的合意一致性标准。只要变迁所涉及的各主体之间就变迁达成一致，那么变迁效率就高。这个标准着重的是变迁过程，变迁的合意性高，变迁的成本就低（布坎南，中译本，1989）。然而它是一个主观标准，合意的一致性取决于不同主体对变迁成本与收益的预期。但是变迁就是对利益的再分配，所涉及主体之间不可能存在“一致同意”，总有反对力量的存在。况且有时人们因为信息的不完全和理性的有限性，并不能对自己的利益有准确的判断。因此一方面存在虽遭受绝大多数人的反对但结果却是有效率的变迁，如美国司法审查制度的形成；另一方面也存在着变迁为多数人同意结果却损失惨重的情形，如德国法西斯的形成过程。最后，“一致同意陷阱”使合意不一定必然导致效率结果，如公共产品的供给不足就是一致同意的理性选择导致的非理性结果。
第三是科斯的交易成本标准。只要变迁使交易成本最小化，那么变迁就是有效率的。这里的交易成本既包括制度自身的成本，又包括在制度框架下进行交易行为的成本（科斯，中译本，1990）。该标准着重的是变迁结果，具有客观性。不足就是强调了变迁的成本方面，与资源配置的效率结果只是相关，而不相等。并且没有充分考虑变迁对社会公平的影响。
综上，我们认为可以将马克思与科斯的效率标准结合在一起共同构成一个完整的客观的效率标准。在考虑变迁带来的生产力变化的同时，也考察交易成本的变化，将变迁的成本与收益作综合考察。全面考察改革的结果，肯定绩效，去除不足，就能使机会主义改革无处遁形，真正激励高水平的改革努力。
（四）经验支持
以行政手段推进市场化进程是可行的，在一定限度内是有效的。这得到了转型国家大量制度变迁经验事实的支持。首先从总的情况来看，转型国家的市场化进程都是在国家权力的强力支持下启动的。不管是实行激进改革方式的苏东国家，还是实行渐进改革方式的中国，都是国家主动启动了市场化进程；其次，就中国来说，市场化进程启动以后，进展速度的快慢与国家的推进决心的大小直接相关。政府在市场主体的培育、市场秩序的建立、市场的形成等各个方面都起着主导作用。最典型的例子就是1992年邓小平同志的“南巡”。邓小平同志“南巡”的有关讲话，打破了当时因为治理整顿形成的经济停滞局面，再一次表明了中国建设市场经济体制的决心，极大地推动了甚至可以说是重新启动了市场化进程。
最后，地方经济发展的成功几乎都是地方政府积极推进市场化进程的结果。山东诸城市的政府在改革开放以后，推行了所谓的“商品经济大合唱”，以市外贸集团和烟草集团为主题，探索出了贸工农一体化的的农业发展之路。之后，于1992至1994年在全国较早地将国有集体中小企业出售给职工，实行股份合作制改造，将企业推向市场，培育真正具有独立地位的市场主体。然后，市里明确地提出加快市场化步伐的政策建议，结合地缘优势和企业实际，拟定产业政策，大力发展支柱产业。同时深化政府体制改革，主动适应市场化的要求。诸城市场化改革的不断深入，使诸城的经济始终保持持续增长的势头（黄少安、魏建，1999）。
江苏昆山市政府建立和发展经济技术开发区的事实，同样证明了“政府以行政手段推进市场化进程”假说。昆山位于江苏南部，临近上海，除具有这一地缘优势外，没有其他优势。为发展当地经济，特别是借助于上海的技术、人才优势，昆山市选择了自费发展经济技术开发区的策略，以优惠的政策和逐渐完善的投资环境，吸引上海及外资企业来昆山落户。在政府的全力支持下，开发区取得了成功，成为当地经济的支柱。开发区具备一定规模后，昆山市政府经过努力使不在国家承认之列的开发区，先后得到省政府和中央政府的认可（杨瑞龙，1999）。从自发兴建开发区到获取国家的正式认可，可以说是以地方政府的行政力量获取上级政府对市场化改革认可的典型过程，充分体现了地方政府的市场化努力。
三、“制度变迁主体角色定位与角色转换”假说
（一）“制度变迁主体角色定位与角色转换”假说的阐释
制度变迁总是涉及到不同的主体。任何一项制度变迁都会有多元的主体，至少是一个以上的主体介入。因为人类社会总存在不同主体，包括集团和个人。制度总是界定不同个人或群体关系的，制度的设定和变迁不可能发生在单一主体的社会中。当然，不管什么主体参与制度变迁都有其目的，都有自己特定的利益形态和内容。他们是被假定为经济人对待特定制度变迁的。我们能够观察到的事实是：面对同一制度变迁或不同的制度变迁，不同主体持不同的态度、扮演不同的角色。而且，这种态度或角色还可能变化。这就是制度变迁的角色定位和角色转换。狭义的“制度变迁主体”是指制度的直接变革者或创新者，而广义的“制度变迁主体”是指所有与制度变迁相关、表示了相应态度、施加了相应影响和发挥了相应作用的主体，包括反对者、阻挠者。
1、多元制度变迁主体的角色定位
“角色定位”包括以下五层含义：（1）不同主体持哪些不同态度（指内心的真实态度）；（2）采取哪些不同行为；（3）所处地位有哪些不同；（4）作用方向、大小有什么不同；（5）不同主体之间相互关系的定位：是同盟或协作、领导或跟随，还是对抗、中立等。第五层含义的定位是前面含义定位的一个必然结果。态度、行为、地位、作用的不同必然界定不同主体相互间的不同关系。现实中，针对特定制度变革，在特定的时点上或时期内，因为上述五个方面的不同，社会成员可能分成以下几个部分：赞成并参与者，赞成却不参与者即观望者，不赞成、不反对也不参与者即中立者，反对、阻挠者。诺思等曾经把参与创新者分成“第一行动集团”和“第二行动集团”（戴维斯、诺思，1994）。实际上的变迁主体不仅是这两个集团。
2、制度变迁主体的角色转换
如果我们动态大跨度地观察制度变迁和制度变迁主体，就会发现不同主体的角色是变化的或可转换的。角色转换就是指相关主体对制度变迁的态度以及在变迁中的作用、地位、行为等方面，在原有基础上发生了变化，或者变迁主体的变更，包括一些主体的解体和新主体的产生。包括以下几层含义：（1）特定主体针对特定制度变迁的不同阶段，态度发生变化；（2）行为发生变化；（3）地位发生改变；（4）作用方向和大小发生改变；（5）不同主体相互间的关系定位，也会随变革进程的变化，在不同的阶段有所变化；（6）随变革进程的变化，一些主体解体，另一些主体形成。通过观察还发现：变迁的时间跨度越大，空间范围越广，不同主体角色转换的可能性越大，转换的幅度也越大。一些主体的态度、行为等，可以从一个极端走上另一个极端。而且角色转换不是单向性的，可能是可逆的。
（二）不同制度变迁主体角色定位和角色转换的影响因素
根本的因素是利益关系，即制度变革与否、如何变革对不同主体的损益值或损益程度。利益关系决定了不同主体“需要做什么，想做什么”。当然在“想做什么”的影响因素中，还有意识形态的影响。利益关系虽然是决定不同主体角色的最重要的因素，但并不是唯一重要的因素。实际扮演的角色并不完全取决于“想和需要”，还取决于“可能”。在利益关系既定的前提下，不同主体的实力、身份、影响专用性等是主要的因素。“影响专用性”是指特定主体的影响力的特殊性——特殊的作用空间、特殊的作用方式、特殊的效用。例如，某个主体特别适合于在变革的某一方面或某一场合发挥作用，我们认为其影响具有专用性。上述影响因素，对于主体角色定位（转换）而言，是外生变量。因为在特定时点上，实力、身份、影响专用性，对不同主体而言，是既定的、自身不可选择的。
不同主体的效用函数中利益损益值是主要变量。但是我们对主体角色定位（和转换）的理论分析不能到此终结，因为利益关系也是受一定因素决定的。是什么因素决定着制度变迁对不同主体的损益性质和损益值呢？是制度变迁的对象、目标、内容、深度、广度等。如果动态地考察，上述所有影响因素都是可变的，变革的对象、目标、内容、深度、广度，从而对不同主体的损益关系和损益程度，不同主体的实力、身份、影响专用性，以及意识形态或观念等的影响都是可变的。这些因素的变化必然决定不同主体的角色转换。也许某个具体环节上，二者的变化不是那么绝对对应，但是总体看，上述因素的变化必然决定不同主体的角色转换。
到此，我们可以把上述因素与制度变迁主体的角色定位和角色转换之间的关系做一个总结。前面的表述中似乎把主体的态度和行动做了细微的区分，而且角色定位和转换也有不同。我们可以用“支持程度”或“在变迁过程中的重要程度”这样一个概念或指标值把上述差别消除。因为在特定时点上的静态考察：既赞成、又在行动上积极参与且担任“主角”的主体，其“支持程度”或“在变迁过程中的重要程度”最高。坚决反对并在阻挠者中充当“主角”的主体，“支持程度”最低，是负值中最大者。其他主体介于二者之间，主体角色的转换无非是“支持程度”的变化而已。“支持程度”在许多情况下是可以计量的，我们把它与有关的各因素之间的关系简化为一个简单的函数关系：
S=f（a，b，c，d）
其中S代表支持程度，a代表制度变迁对主体的损益值，即效用，至于如何权衡和计算损益值，是不同主体自己的事情；b代表制度变迁主体的实力；c代表制度变迁主体的身份；d代表制度变迁主体的影响专用性。其中a是最重要的和内生的变量，是决定不同主体“支持程度”的主要因素。b、c、d是外生变量，也对支持程度有重要影响。
影响特定制度变迁对不同主体损益值的是制度变迁的对象、目标、任务、广度、深度，相对于“支持程度”来说，它们是间接影响因素（通过影响损益值），也是外生变量。它们与损益值之间的关系可以简化为：
U=f（e，f，g，h，i）=f（a）
（三）中国经济制度变迁经验事实的支持
黄少安在《制度变迁主体角色转换假说及其对中国制度变革的解释》一文中（1999），不仅阐述了理论假说，而且分别提供了三个方面的经验事实验证假说。它们分别是：（1）中国农村20世纪70年代末以来的经济制度变革，包括农业经济体制，特别是家庭联产承包制的实施和乡镇企业制度创新。从已有的变迁过程看，农民、地方政府、中央政府等多元主体，从各自的角度进行着各自的成本-收益核算，扮演和变换着自己在制度变革的角色；（2）一般意义上的国有企业制度创新的经验事实：70年代末，短期内，由四川省地方政府充当制度创新的“主角”，后来一直在中央政府主导下进行。但是又还有多元主体，包括企业职工的参与，各个主体所起作用是有所变化的；（3）广东三茂铁路体制的出现，对原有中国铁路建设和营运体制的重大突破。参与这一重大体制创新的主要主体是四个：广东西部的广大民众、广东省政府、中央政府和最后形成的“三茂铁路公司”。它们联合进行制度创新，又分别扮演不同角色。而且，在不同阶段，分别扮演着不同角色。本文再重点介绍山东诸城市国有中小企业制度变革中不同主体的角色定位和角色转换。
山东省诸城市作为一个内陆的县级市，国有（也包括部分集体）中小企业从92年开始比较彻底地改造成为股份制或股份合作制企业，虽然离不开中国改革的大背景。年春天，作为中央政府代表的邓小平的“南巡讲话”，江泽民总书记92年7月到诸城的考察及鼓励改革探索的讲话，无疑是推动改革的重要力量。从这个意义上，中央政府是诸城改革的重要主体之一。其它变革主体有诸城市地方政府，区域内的企业及企业职工等。它们各自扮演的角色是不同的，而且有些主体角色转换的幅度颇大。诸城国有中小企业制度创新大体上分为两大阶段，即“一次改制”和“二次改制”。在“二次改制”中，诸城市政府（主要是地方政府的党政重要官员）是改革的发动者、设计者、领导者、主导者和实体操作者。实际上就是地方政府主导改革，以行政力量推动企业的市场化进程。因为是地方政府认识到不改革的严重后果，认识和把握住了改革的气候和时机；是政府确定的改革形式和目标；是政府制订的改革方案；是政府直接领导实施方案；是政府积极动员和宣传干部、职工参与改革；是政府组织试点和推广试点经验；是政府总结和宣传其改革经验，形成了改革的“轰动效应”。总体而言，地方政府是积极和主动的，因为他们对改革的大背景比较了解，对改革的预期收益或者说机会成本有比较准确的衡量。虽然改革有风险，但是相对于不改革的企业状况而言，风险已经变得不那么大了。而当时的企业和职工，因为对改革的预期不稳定，对一些大的改革背景和具体改革措施不理解，因此参与的积极性远远不如地方政府，基本上是被动的，是被地方政府拉上改革轨道的，甚至可以说是在一定压力下逼上改革之路的。当时地方政府有“不换脑子就换人”的措施——对企业领导人的措施。很显然，地方政府充当着制度创新的“主角”，而且显然是绝对的“主角”。这种主角的扮演，除开由地方政府追求自身利益最大化的目标决定外，也由改革的现实起点上的约束条件决定。因为改革的起点是企业产权国有。国有的代表形式就是政府所有。政府所有的企业改成非政府所有，必须是政府出让其产权，而如果政府自己如果不主动，不采取强有力措施，以产权改革为核心的企业制度改革是不能启动的。
所谓的“二次改制”，是在实施“股份制或股份合作制改造”后，企业内部股权结构的调整、企业治理结构的完善、产权交易规则的建立和完善等。实际上是在“一次改制”基础上的深化改革，是完善性的制度创新。“二次改制”中一个突出的现象是：诸城市政府的角色和作用发生了很大变化，主导作用明显下降，企业自身成为了变迁的“主角”。而这并不完全是政府愿意看到的。一定意义上说，政府仍然想扮演“主角”，却力不从心了，企业已经不再愿意象“一次改制”那样受政府控制，整齐划一地进行改革。从政府方面看：已经没有了对企业的产权，大大削弱了对企业及企业改制的控制权；从企业角度看，很大程度上已经独立了，可以按照自己的意志来决定如何改革、何时改革了，而且，改革的方式、目标、时间表与企业及企业职工的利益相关度大大提高了。因此，企业及企业改革的自主权扩大了，主动性提高了，成为了实实在在的创新主角。地方政府基本上退出了“主角”位置。当然，它仍然是进一步改革的重要主体，决不意味着无足轻重，只是相对于“一次改制”而言，角色发生了重大转换。地方政府的这一“退位”，应该被视为政府参与制度创新的巨大成功，而决不应该感到失落。没有“一次改制”中政府的主导作用，哪有企业走上市场？哪有企业能成为进一步变革的“主角”？如果政府一直扮演“主角”，企业一直被政府牵着走，政府想如何改革就如何改革，哪岂不是政府参与改革的失败？因为政府参与改革的目标就是企业成为市场主体，而企业经过改革还是不能独立决策和选择自己的制度创新，当然就是政府的目标没有实现。诸城的企业制度创新中，政府、企业在不同的阶段起不同作用，充分证实了制度变迁主体角色定位和角色转换假说。读者还可以更详细地去了解有关诸城企业制度创新中不同主体的有关信息。可以参考我们在《改革》杂志的文章（黄少安等，1999）。
四、结语
经济学的发展永远都是由现实问题导向的。近年来新制度经济学在中国流行的根本原因就在于中国处于经济体制的转轨时期，而中国是一个大的发展中国家，其制度变迁的深度、广度是当今任何体制转轨国家所不可比拟的，也是已有的新制度经济学的理论难以完全解释的。我们在近年来的研究和对现实制度变迁的考察中，有所体会，通过对经验事实的考察和抽象及逻辑推理，在本文中提出并验证了属于新制度经济学范围的三个关于制度变迁的新理论假说：（1）同一轨迹上制度变迁的边际收益先递增或递减，其变化轨迹呈倒“U”型曲线。（2）政府行政力量推动市场化改革在一定限度内是可行的，有效的；（3）制度变迁总是由多元主体参与，不同主体的角色不同，而且可能转换，这主要取决于制度变迁对不同主体的利益的影响，也受制于其它因素。
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