在改革选官制度的基础上,武帝对中央和地方的行政制度也进行了改革。汉武帝行政改革的目的是加强皇权,强化中央集权。
武帝强化皇权,是从削弱相权着手的。西汉初年,丞相的权力可以说是一人之下万人之上,权高位重。汉初的最高行政首长——丞相,不仅辅佐皇帝处理政务,而且是朝政方针的主要决策者。丞相不仅可以推荐官吏,诛杀犯罪的官员,还可以劝谏皇帝有所为,有所不为,甚至可以拒不执行皇帝的圣旨。丞相享有其他官员不可比拟的优越地位,他可以佩剑朝见皇上,入朝时不必下跪。丞相进见皇帝时,皇帝要站起来致意;皇帝在路上遇见丞相,要下车;丞相病了,皇帝要亲自至府问候。凡此种种都显出丞相地位之高,久而久之,就难免和神圣不可侵犯的君王产生了矛盾。汉初的几位丞相功劳很高,而且懂得自我贬抑,所以矛盾比较缓和,而到武帝时,则往往是一些唯唯诺诺的人才会被汉武帝任用为丞相。例如,从武帝元鼎五年(公元前112年)至武帝太初二年(公元前103年),担任丞相的是石庆。他更是以谨小慎微著称。石庆做太仆时,为武帝执鞭驾车。一次,武帝有意问他:“拉车的有几匹马?”石庆用马鞭指着马“一、二、三……”一匹匹地数过,然后举手告诉武帝说:“六匹马。”任用石庆这样谨慎的人做丞相,结果可想而知。
史书上说石庆“在位九年,没有谁能指出他有什么错误”。另外,汉武帝对待丞相十分苛刻,稍不如意,则当廷斥责,甚至动辄治罪处死。在武帝统治的五十年中,十三个曾担任丞相的人中有五人自杀或被杀,因过被免职的有三人,只有石庆等少数几人死于相位。因此,武帝时,大臣们都不愿意担任丞相这个职位。武帝任命公孙贺为丞相,公孙贺哭泣着不愿接受这一职位,最后在武帝严令之下方才接受。退朝后,公孙贺仍念道:“我的死期到了!”公孙贺最后果真死于监狱之中。
在削弱相权的同时,武帝从贤良文士、上书言事的人以及在任的一些低级官吏中,选拔了许多有才能的人。皇帝起居的地方他们可以随意出入,随时侍候左右,以便为皇帝出谋划策,制定国家大计。汉武帝还不断加强尚书的权力,更多地依靠尚书来实施各项重大任务。尚书本来是管理皇室财政的少府属下的一个卑微的官职,职责就是传递皇帝和丞相之间的公文。武帝用宦官为中书,掌管尚书。这样,侍中、常侍、给事中、中书等就逐渐形成一个宫内决策机构,史称“中朝”或“内朝”。“中朝”形成以后,以丞相为首的朝臣就成为只负责处理和执行一般政务的“外朝”了。汉武帝通过中朝,加强了中央集权,中朝则恃皇帝之重,凌驾外朝。
为了加强中央集权,汉武帝还不断地削弱和打击各个封国。景帝在平定“七国之乱”之后,尽管对王国造成了决定性的打击,使其降为郡一样的地方行政机构,但封国的存在仍是加强中央集权的障碍。所以主父偃向武帝建议:实行推恩,进一步削弱王国的势力。
主父偃,临菑(今山东临淄)人。他青年时学习纵横家说,成年后又学《易》、《春秋》和百家学说,都很有成就,但由于他的性格十分偏激、自傲,在文帝、景帝执政时期,始终没有得到任用。元光元年(公元前134年),主父偃自荐到卫青门下,但五六年过去了也没有得到重用。寄人篱下的生活过得相当艰难。元朔元年(公元前128年),武帝发动了讨伐匈奴的战争,为进一步招揽人才,武帝下令,只要是有本领的人,都可以直接向朝廷自我推荐。于是主父偃上书武帝,以其丰富的知识,敏锐的政治洞察力,对国家大政的深谋远虑,而得到汉武帝的赏识。在短短一年之内,主父偃得到四次提拔,从一个平民百姓一跃而为郎中、谒者、中大夫,成为朝廷的高级官僚。主父偃发迹后,生活奢侈,恩仇相报,绝不饶恕别人对他犯下的过失。他感激卫青曾收自己为宾客之恩,就进谏汉武帝立卫青姐卫子夫为皇后。对冷落过他的人,他千方百计地报复。燕王刘定国与他弟弟的妾通奸并生下一子,还无耻地夺走了弟弟的老婆做他的妾,并与女儿乱伦。主父偃便指使人揭发燕王隐私,迫使燕王自杀。因主父偃专好揭人隐私来对付仇敌,朝中的大臣们对他十分痛恨,终于有人忍无可忍,以其人之道还治其人之身,最终主父偃因贪赃受贿被武帝灭族。主父偃的建议对于加强中央集权,巩固封建统治还是有一定的作用。
主父偃在他的上书中对武帝说:“古时候诸侯封地不过百里,力量弱小,容易控制,但只要有了机会,还是要起来作乱,朝廷剥夺土地,更要激起变乱。现在诸侯已传了两三代,子孙众多,天子应加恩,让诸侯的子孙都成为诸侯,这样他们的力量就弱多了,诸侯子孙没有不乐意的。皇上名为推恩,实际上是为了分化诸侯的势力,使其力量越变越小,对中央政权无法再构成威胁,真可谓是一箭双雕。”汉武帝采纳了这一建议,于元朔二年(公元前127年),下令诸侯“推恩”。具体办法是:下令诸侯将自己的土地分割出来封给其子弟,同时对所分子弟,由朝廷定制封号,所分的侯国管理上也不属于原来的王国,而由中央的郡来管辖。这样,不仅使王国分崩离析,势力范围缩小,而且使中央直接管辖的地区得到扩大。除此之外,武帝还常借故废掉王国。按照汉朝的制度,皇帝每年八月都要在宗庙举行祭祖仪式,叫做“饮酎”。到时候,所有的诸侯都必须贡献黄金助祭,叫做“酎金”。依照规定,如果所献的黄金斤两不够或成色不足,王国要被削地,侯国则要被免除。为了约束各地诸侯王势力的扩张,武帝还颁布了“左官律”和“附益法”。左官是指在诸侯王属地作官的官吏。在汉代,以右为上,左官在级别和地位上低于中央和郡县的官吏,“附益法”限制士人与诸侯之交游。