盐铁业一直是古代两个最主要的生产部门。盐铁的生产，由于有着很大的消费市场，利润高，生产规模大，所以，一直在手工业部门中持续、稳定地发展。但是盐铁的生产，又不是家家户户都能进行的。煮盐多须靠海，炼铁须靠山，而海滨、矿山都是比较荒僻的地方。煮盐与炼铁还需要较多的资金、较高的技术和一定的规模。
在汉初，国家并不直接进行盐铁业的生产和销售，更不去垄断，而是通过征收山泽税的办法实现对山海湖泽的所有权。
由于汉初政府允许私人进行盐铁业的生产和销售，随着社会经济的恢复、发展，盐铁业发展很快，资金、设备、规模和技术都有了很大突破，在盐铁业中，出现了一批靠经营盐铁业发财致富的巨富。
元狩四年（公元前119年），大农令郑当时保荐齐地大盐商东郭咸阳、南阳大铁业主孔仅到长安筹划盐铁官营事宜。东郭成阳、孔仅以煮盐冶铁致富，有着数千万的家产，二人对于盐铁业的生产销售极其精通。汉武帝任命二人为大农丞，同时，让内朝宠臣桑弘羊参与策划盐铁事业。这三个人以精于理财、善于算计、明于经商而闻名，三人筹划盐铁官营，打击富商，剥夺他们的财产。
元狩五年（公元前118年），东郭咸阳、孔仅通过郑当时出面，正式向汉武帝提出了盐铁官营的建议。郑当时建议，改变汉初以来施行的盐铁税收归皇帝私有的政策，由大农掌管盐铁税，收入充实国库。同时，由大农负责全国的盐铁经营，在全国各地设置专卖机构，实行盐铁官营，禁止私人进行盐铁业的生产和销售。
具体方法如下：禁止一切盐铁业私营，没收私营着的生产资料和财物，敢于私营盐铁的，一律处以重刑，财物充官。国家统一经营盐铁业的生产和销售。规定盐民一律不得使用自置的煮盐锅，必须使用国家统一配给的盐盆，一切费用都由盐民自己来负担。生产出来的盐必须卖给国家，不得私自销售，由国家付给一定的工价。一律禁止私人铸铁，由国家建立官营冶铁工场，除冶铁以外，还负责生产各种铁器制品。国家在全国各地建立盐铁机构，设立盐铁官，直属中央领导，由中央任命。盐铁官设立后，统一由国家进行盐铁业的生产和销售，盐和铁器的价格由国家统一规定，最后由皇帝亲自批准。
汉武帝同意了这个方案，派孔仅和东郭成阳乘专车奔赴全国各地，宣传盐铁官营法令，逐一设置盐铁官，取缔私人盐铁业，建立盐铁专营机构，任命原来经营盐铁业致富的盐铁商为官，推行盐铁官营化。
盐铁官营的推行，使国家很快获得大量财富。三年后，即元鼎二年（公元前115年），孔仅升为大农令，列于九卿；桑弘羊升为大农丞，全面负责国家财政。但是，由于区域辽阔，地域分散，豪富大商的抵制，盐铁官由盐铁商担任，朝廷中一部分人的反对等诸多因素，盐铁官营的推广工作很不顺利。元鼎四年（公元前113年），孔仅被免除了大农令职务，只保留盐铁丞职务。元封元年（公元前110年），孔仅又同御史大夫卜式一起上书，反对武帝算商船的法令，说商船要交缗钱，经商的人少了，使得货物减少，引起物价上涨。汉武帝一怒之下，将御史大夫卜式贬为齐王太子太傅。
元封元年（公元前110年），汉武帝任命桑弘羊为搜粟都尉并代理大农令，孔仅负责的盐铁官营事业也全部由桑弘羊代理。
桑弘羊在大农内设铁市长、丞，总管各郡国铁的生产，铁器的制造和销售，并设“斡官”总管盐铁的专卖收入。此外，还将地方划分为若干区片，由中央向其派出大农部丞数十人领导各地方郡国的盐铁官，这样，就加强了对盐铁事业的领导和整顿，增设了许多新的盐铁官。