书城政治遏制与绥靖:大国制衡行为分析
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第9章 4 经济相互依存与现状维持国的制衡偏好

就经济相互依存的动力而言,它并不是现代国际关系才产生的现象,而是一个历史进程。它最早可以追溯到16世纪的地理大发现、17世纪的工业革命和科学技术的发展,以及18世纪到19世纪商业资本和市场经济在世界范围的扩张运动。由于交通和通讯技术的突破和工业化、都市化、政治集中化以及大众参与的现代化过程的深入,自给自足和相对封闭的封建社会和经济越来越被打破,世界陷入越来越深的相互依存之中。作为现代化缘起的西方工业大国之间,无论对外贸易和投资的水平还是各国政策制定对国际因素的参考程度,在19世纪末期达到了前所未有的程度。此后的100多年里,随着市场经济在全世界的扩张,世界经济的相互依存在范围和程度上都有了更进一步的发展。无论是发达的工业化国家还是广大的发展中国家,也无论是民主国家还是集权国家,国际性力量和国内各种势力的互动构成错综复杂的联系网络,从这个意义来说,要对国际政治和国内政治作出真正的区分和理解已经不是一件很容易的事情。但是,应该指出的是,经济相互依存作为一种趋势性变化,并不意味着全球性的同质化过程,它始终强烈地表现出中心化(centralization)和分散化(diffusion)的双重特点。比如,20世纪60年代以来,东亚国家与世界经济有了更紧密的联系,而非洲的众多国家则更加边缘化了。而且,自从19世纪中期以来,世界经济全球化的发展始终伴随着严重的危机与振荡,国际经济联系不时大幅度萎缩。因此,在不同的历史阶段,国际经济相互依存呈现出不同的结构和特点。

更重要的是经济相互依存的政治后果。正因为经济相互依存打破了国家之间相对隔绝的状态,造成了彼此之间更密切的接触。沃尔兹曾提出了一个备受争议的观点。他认为,密切的相互依存意味着更密切的联系,而更密切的接触如果超出了中心控制的能力则提高了偶发性冲突的可能性,而较低的相互依存则降低冲突的可能性。暂且不论这种看法是否正确或偏颇,自19世纪以来几乎所有的国家都被置入到一个相互依存的网络之中,这种既定的历史发展路径和事实无形之中削弱了政府对外政策的自主性和效能,对国家领导人的政策控制力提出了巨大挑战,并造成国家之间不同的政治关系。现代领导人的统治受到这种社会转型的制约,他们在安全政策议程上已不再拥有独占的权力了,必须对安全政策给经济和社会福利造成的影响保持敏感性,因为某些掌握重要资源的利益集团和社会势力构成了对统治者的制约或支持并在政治动员中发挥着越来越大的作用。制衡外部威胁必须增加国防开支或承诺外部安全义务和向海外派遣军队,显然需要动员包括人力、经济和军事等各种资源。社会资源给决策者提供了行动的机会,但决策者能否调动这些资源取决于利益集团和公众舆论对如何利用资源所作出的政治性限定。因而,要判断现状维持国的领导人在面对外部威胁时是否作出制衡反应以及能否将制衡政策付诸实施,就必须考察他们能否动员到足够的国内经济资源和政治支持。

那么,与外部经济联系的密切程度是如何影响着政治领导人动员选民支持其制衡政策能力的呢?这种影响主要表现为两方面:第一,领导人必须考虑由国际经济联系产生的既得社会利益集团在政治过程中的作用以及这些利益集团的政策偏好。所谓利益集团,是以某种方式为其成员界定利益并竭力影响政府决策的有组织力量,比如,工会和雇主协会。一个国家对外经济联系越密切,既得利益集团对政策的影响就越大。第二,领导人还必须考虑安全政策给本国整体经济发展和社会福利带来的影响,因为经济发展状况的好坏在现代社会决定着政治人物能否有效地行使权力和继续掌握权力。

一国的安全政策对其国内利益外向型集团和利益内向型集团都会产生影响,但这种影响既可能是促进它们的利益也可能是危及它们的利益。因此,不同取向的利益集团和势力必然寻求在国家安全决策过程中发挥作用,使之有利于维护和扩大本集团的既得利益。由于这些利益集团和部门在组织上和经济上的重要性不同,它们在国内动员过程中发挥的作用必然有差异。如果该国与国际经济有密切的联系,利益外向型集团在国内政治过程中占据主导地位,它们必然对保护自己在国外商业和金融利益的安全政策提供决定性的支持。政治学者查尔斯?林德布洛姆(Charles E。Lindblom)在20世纪70年代发现,随着市场取向的制度在全球的扩张,强大的、与外部市场利益攸关的实业界会逐步培育它在国内政治生活中的主导地位,政府(它与实业界的关系是既对立又合作)的权威因为实业界的作用可能流失或被限制。相反,如果该国与国际经济联系较低,利益内向性的集团在国内政治过程中就占上风,该国战略决策者为维持外部均势而向被威胁的国家提供安全承诺的制衡政策会受到它们的有力反对,因为利益内向的集团在被威胁国没有重大的经济利益(甚至可能与之是激烈竞争的关系)。

与国际经济联系的密切与否不仅直接关系到不同取向的利益集团在国内政治中的地位,也与本国整体的经济状况和社会福利密切相关,从而影响到安全政策的动员过程。如果一国与国际经济有密切的联系从而对他国政策的变化极其敏感和脆弱,政治领导人就不得不担心对外依存关系的动摇给本国经济带来的巨大调整风险。由于这种后果对本国的影响是深远和广泛的,政治领导人致力于维护对外经济联系的安全政策必然获得国内的强大支持。而如果与国际经济联系程度较低,国外市场的丧失或者外部资源供给的减少所造成的国内调整代价就小得多,那么成本高昂的对外安全承诺就缺少足够的社会政治支持。在这种情况下,领导人的制衡决策无疑受到了限制,因为内趋性社会的经济发展和社会福利受外部环境变化的影响很小,因而公众不愿意花费巨款来承担对外安全义务。

总之,不同利益取向的社会利益集团的压力和政治领导人对国家整体经济发展和社会福利的追求都将对战略政策的动员过程产生极其重要的影响。通过上述对动员过程的分析,我们可以推定,现状维持国的制衡偏好取决于它在商业和金融方面与他国的联系强度以及这种联系的对象国类型。对某个既定的现状维持国而言,如果它在经济上对崛起国的依存度很高时,其强硬的制衡偏好就会下降。由于既得势力集团在崛起国有重大的经济利益,它们一般会反对战略决策者的强硬制衡政策。(当然,如果它们的经济利益受到直接威胁,它们无疑将积极支持领导人的对抗性立场。)而从现状维持国的政治领导人来说,他们担心军事上的对抗将破坏双方经济联系的基础,从而带来巨大的经济调整成本和社会福利的损失。因此,在这种情况下,现状维持国的制衡政策动员就面临着很大的政治限制。

反之,如果现状维持国在经济上对崛起国的经济依存低,政治领导人遏制和威慑崛起国的战略受到的限制就小得多。但是,在许多时候,现状维持国并没有足够的实力去制衡崛起国,它会倾向于寻求与自己有密切经济联系的其他现状维持国结盟来制衡崛起国;或者其他国家遭到崛起国的侵略将威胁到现有均势,那么现状维持国会倾向于对经济联系密切的国家提供安全上的保障。在这种情形下,现状维持国承担制衡义务的偏好比较强烈。首先,该国利益外向型集团在其他现状维持国有重大经济利益,它们既有动力又有实力去推动政治领导人实施维持贸易、金融和投资安全的制衡战略来维护现有的国际战略格局;其次,如果经济伙伴受到崛起国的侵略而导致市场丧失,现状维持国将面临巨大的经济调整成本,这无疑会强化战略决策者的制衡偏好。