煤炭大集团改革成败和发展好差的关键在于：解决好“责权利对称统一紧密结合”这个中心问题，塑造好“集激励约束于一体”的新机制。也就是说要通过解决制约煤炭国企的这一根本性问题，使企业管理人员象真正经营管理自己家庭一样尽职尽心，使职工象干自家的活、过自已的日子一样全心全意。为此要找准制约企业成长的“症结”，按其公司组织运营的构成要素，分三个层面（权力决策层，经营管理层，劳动生产层）定位，找准责权利的结合点，塑造动力新机制。
（一）关于三个层面的定义及其职责界定
作为改制后的大中型国有独资或控股公司制煤炭企业，就其组织运营要素构成而言包含三个层面，即权力决策层、经营管理层和劳动生产层，这三个层面各自的职责范围、工作目标值及工作方式等均不相同。
所谓权力决策层，包括由产权代表者组成的股东会和股东会委托代理者的董事会、监事会，这一层面的主要职责是努力使委托代理者的资产得以保全，最大限度地实现其保值增值目标。
所谓经营管理层，包括受董事会委托代理的公司经理层及企业中层以上管理人员，这一层面的主要职责是努力搞好企业经营管理，坚持效益最大化原则，优化生产要素管理，搞好产供销，千方百计实现其利润最大化目标。
所谓劳动生产层，包括采掘区队、生产车间工人、基层管理人员、业务人员等，这一层面的主要职责是在从事的工作业务岗位上，努力工作和劳动，制造优质产品，实现低消耗和高效率的目标。
按照以上所列三个层面分析，我国目前已改制为公司的大型国有独资或控股煤炭企业，多数企业三个层面职责不到位，目标效果极不理想。究其原因，尽管有其他方面的种种因素，但主要是责权利对称统一结合的不好，激励约束统一的机制没有建立起来。
（二）关于权力决策层面存在的主要问题及其应策
1.权力决策层面的主要问题
一是股权（产权）大股过于集中，小股过于分散，大多数国有控股公司（尤其上市公司）中，国有股权比重在50%以上，公众股东（含内部职工持股）少而分散。由此造成：一方面国家股东主体不明确，政企不分，政资不分，缺少资本增值动力和监督与激励，内部人控制情况严重；另一方面公众股（内部职工持股）没有机会参加股东大会或虽参加却因股权比重太少而难以有所作为，影响甚微。
二是董事会独立性不强，多数大型煤炭集团的董事会成员（包括董事长）是比照党政干部的标准选拔由政府任命的，由此造成官本思想，官员化倾向严重，且全部是内部人。董事会主要考虑对任命自己的上级负责而较少考虑对广大股东负责，驱使其追求让上级满意达到保官位、升官级的目的。
三是监事会难以监督到位，许多监事会其成员组成更多是来自党组织、纪委、工会方面的人员，则与董事会成员选拔和任命标准程序相同，享受的是党政干部或企业同级人员报酬待遇，身份雷同，业务不熟，责权利不对称，很难真正从维护股东利益上行使监督权，监督往往流于形式。
2.应策建议
为切实解决权力决策层面存在的问题，要按照建立现代企业制度的本质要求，围绕实现职责、权力、利益的结合到位，应着重做好以下几点：
一要建立出资人制度，分散股权比重，这是规范和完善权力决策层运作机制的有效前提。首先要明确国有资产出资人制度，改变政企不分、政资不分和政出多门的状况，国家要通过建立国有资产投资公司或对国有煤炭大集团授权投资主体等方式，使产权主体明确单一，并把管资产、管人员（委派产权代表）、管考核奖惩等统一起来。其次要出台相关政策，加大工作力度，加快推动产权多元化进程，采用法人相互交叉持股，自然人更多参股，吸引外资参股等，实现股权多元比重分散。同时制定保护少数和分散公众股民权益的规定，提供其行使产权运营决策和监督权力的保证，形成多层有效的产权监督制约。
二要明确职责目标，改进人员委托方式。作为权力决策层面的股东会、董事会和监事会，按照《公司法》规定，各自职能是不一样的，但总体职责目标是一致的，这就是从不同角度、不同方面来促使股东所投入公司的资产得以保全、保值和增值的最大化。为确保这一目标的实现，重要的是要改变选人标准和选人方式，按照市场化原则，由投资公司和股东选派能够承担责任、敢于负责和善于管理（懂事）的人员分别进入股东会、董事会和监事会。尤其是董事会成员要增加独立董事比例，监事会要吸收社会有关中介机构专家或人员，改变人员结构成份，使选派的人员素质与所担负的工作职责要求相适应。
三要建立运作机制，授于相应权限。为使权力决策层面法定职责得以贯彻实施，非常重要地是依法构建有效运作机制和授于相应权限的真正到位及行使。构建有效运作机制应含有以下几个方面的内容：建立相对独立、相互促进、互为制衡的组织体系；建立相应的办事机构，尤其是要加强董事会办事机构的职能建设，担负并发挥其应有职能作用；制定相应议事规则和工作制度；依照法定程序规定权力决策层各机构的责权利对称统一结合形式及内涵，对董事及监事的报酬做出与所负责任相对应的标准规定，充分体现激励与约束的一致性。授于相应权限最突出的体现是，董事会不受干扰选聘（解聘）经理人员的自主权，以及决定对所聘经理的业绩考核奖惩权等；监事会独立依法行使监督权等。
（三）关于经营管理层面存在的主要问题及其应策
1.经营管理层面存在的主要问题（主要为经理层）
一是经理人员产生的体制问题。现在多数改制后国有煤炭企业的经理人员不是由董事会独立选聘的，是由政府直接任命的，并且许多是与董事会成员包括董事长一张纸任命的。在所谓行政级别上，经理与董事长是同一级别。有的经理虽然名义上是董事会聘任的，但实际上是政府早已内定了，例行一下程序而已。这样的经理产生体制必然会带来如下结果：经理人员追求的目标不是企业经营利润最大化，而是完成政府指令计划；不是向董事会负责，而是向任命他的政府负责，千方百计满足政府要求，讨好政府官员；有的弄虚作假，搞形式主义的东西，甚至有的违法行贿走门子拉关系；有的眼睛不是盯着市场，而是盯着市长，盯着省长，盯着管着自己“乌纱帽”的政府官员，追求自身职位的晋升和权力的大小。以致出现这样不可思议的奇怪现象：有的企业连连亏损一团糟，甚至濒临破产，而企业经理、厂（矿）长却能易地做官，还有的得到提升重用；有的企业年年盈利，蒸蒸日上搞得非常好，而其经理、厂（矿）长却莫名其妙地调出另有“重用”，明升暗降。
二是激励机制缺位问题。由于多数企业经理、厂（矿）长是上级任命的，不是官员的官员，对他们的报酬待遇及激励也必然带有极强的政府行为色彩，如对干好的给予优秀企业家、劳动模范等精神鼓励，对其报酬则规定不应超过职工平均工资的一定数量和一定比例而加以限制，这种不承认经理、厂（矿）长的特殊贡献和利益，不承认他们经营创新能力的差别和由此创造的不同经营成果，使其责任、风险、贡献与收益不对称，不成比例。人为地抹煞了他们收入水平的差距。在此机制下，许多经理、厂（矿）长完全凭借自己对工作的责任心、事业心和良心去工作，这种状况是很难长久的，对他们既不公平又没实际持久的激励作用。
三是约束机制缺位问题。不仅激励机制不到位，而且约束机制也非常软弱。不少人心理不平衡，采取种种合法和违规的做法来捞取好处。有的弄虚作假，对上对内两本账，虚盈实亏；有的搞“杀鸡取蛋”短期行为，采厚丢薄，采好丢孬，采近丢远，重采轻掘，造成近期生产效益大好而后续生产经营困难的局面；有的热衷于以权谋私，化公为私，拉关系，跑后路，无心经营，有的甚至走向犯罪的道路；有的处心积虑地进行职务消费，如坐好车，摆宴席，搞豪华建筑，摆阔气；还有的消极怠工，混日子，该管的不管，经营漏洞甚多，铺张浪费惊人，管理松懈，歪风斜气横行等；有的集体合谋寻租，经理、厂（矿）长与职工结成联盟，在留利中千方百计增加消费支出，减少积累和生产投入，造成有些企业利润下降甚至亏损，而管理者和职工收入却在增长的怪现象。
2.应策建议
为了解决经营管理层存在的问题，重点是要从观念和体制上着手，认真解决和处理好四件事。
一要转变观念，对经理、厂（矿）长的地位和作用给予应有的评价定位。科学技术是生产力，管理也是生产力。为此，首先要明确公司制企业（不管是国有控股或其他合资公司）中的经理人员从本质上讲在社会主义市场经济中的身份是受雇于股东的管理者阶层，也是一个忠于职业、具有职业能力的职业劳动者阶层，而不是政府任命的资产管理代言人，更不是享受什么行政级别的官员。对他们在社会经济活动中的贡献和自身价值应予承认，这也是尊重知识、尊重人才的具体体现，否则就是一句空话。
二要切实解决经理人员任用归属权限问题。“谁任用我，我就要对谁负责”，这是一个非常浅显的道理。要按照《公司法》的规范要求，真正把任用经理人员的权限转给董事会，董事会要有不受任何干扰的完全独立自主聘任经理的权限，并拥有确定其责任目标和考核奖惩乃至撤换等权限，这样经理人员才能够认真地向董事会负责，而董事会也才会依法行使权力，做到既要保证经理依法独立进行日常经营管理活动，又可规范经理的行为，不得损害股东的利益。
三要建立强劲的激励机制。对经理人员的报酬标准及报酬结构，应体现中短期与长期相结合的原则，达到经理人员管理行为的长期一贯化。报酬标准不与职工平均工资水平挂钩，要与经营责任目标相联系，把完成短期经营目标与塑造长期发展指标结合起来综合考核，确定具体报酬标准。报酬结构应由年薪（基本工资）、效益奖励（按年度相当于年薪的30%左右）和认股期权构成。三者的构成比例一般为3（1（6，既年薪占30%，效益奖励占10%，认股期权占60%。要把企业支付给经理的现金控制在最低水平，使认股期权金额不断积累增大，这样积累比重越高，拴得越牢，经理人员自身价值风险就随之越高，而企业长久发展的安全性也就越好。也将有利于企业长期留住和吸引优秀的经理人才，促使其在认股期权积累的诱惑下持续加倍努力去工作。
四要建立有效的约束机制。约束与激励必须是对称的，在对经营管理层构建激励机制的同时，要相应地建立约束机制，一般来讲有效的约束机制主要包括四方面内容：一是目标责任制约，要设计出长短结合、力度适中、科学的目标责任体系，完成与否对经理人员影响很大，这是最基础的约束条件；二是风险抵押赔偿制约，每个经理层人员，尤其是经理在被聘上任前必须按照一定标准向企业交纳经营风险抵押金，并规定在任职期间不得抽回，按银行同期利率计息，任期届满经审计确认企业相关指标完好，将抵押金照数加计息退回，否则要给予赔偿抵扣；三是认股期权积累制约，如经营不善或擅自提前调出企业要相应损失全部或部分认股期权积累；四是职务制约，干不好董事会将随时对经理人员撤职，炒鱿鱼。
（四）关于劳动生产者层面存在的主要问题及其应策
1.劳动生产者层面存在的主要问题
在劳动生产者层面存在的主要问题集中表现在传统思想观念、参政体制、行为目标和职工身份障碍方面，具体讲则是与市场经济要求存有差距，不适应。
一是思想观念的障碍。传统的观念职工是国家的职工，干国有企业的活，理应一切应该国家来管的，由此造成“等、靠、要”思想根深蒂固，发不出工资找政府要，下岗了找政府要工作，甚至家庭出现纠纷矛盾也要找企业领导来解决，总之，市场经济观念比较淡薄，缺乏竞争意识、风险意识，改革一旦触及原有福利，心理就难以承受。
二是参政体制上的障碍。过去传统体制下职工依靠工会行使管理企业的权力，现在改制为公司后企业发展的重大问题由股东会、董事会来决策，公司制企业中工会作用的定位还有待理顺界定，职工在新的形式下通过什么途径来参与企业管理？管哪些事？管到什么“度”？工会与股东会的相互关系及如何沟通协调？等等，都需要在理论与实践中逐步探索明确。
三是行为目标的障碍。作为劳动生产者的行为目标是要在本岗位完成责任定额指标，尽责任降耗提效，企业对其按劳付酬。但现在往往是不管企业效益的好与差，职工工资能多不能少，“铁饭碗”意识比较强，迷恋着平均主义“大锅饭”，劳动成果与所得收入相脱节。
四是职工身份的障碍。不少企业改制时采取让职工参与企业持股，为职工提供了出资持股当“老板”的机会，但由于持股比例过少还不能真正起到唤起其当企业主人、行使主人权利的主人责任意识，监督的作用还不太明显，如使职工理解雇员与“老板”的关系，做到在劳动时努力完成定额任务，履行雇员职责，参政时敢于负责履行股东权力，恐怕还需一些时日。
2.应策建议
一要转变思想观念。职工是国家的主人，这是我国宪法所确定的，是不容置疑的。但是具体到企业职工就是劳动者，是员工，不能有“铁身份”、“铁饭碗”思想，要加强教育和引导，树立市场经济条件下企业自主用工能进能出、按劳付酬能多能少的思想观念。
二要加大职工出资持股的比重。在股份公司大力推行内部职工持股制度，建立职工持股基金会来管理职工持股，并组织持股职工依照法定程序进入公司权力决策层，加强对企业经营者监督，提高决策水平，实现职工与企业风险共担、利益共享，增强企业的向心力和凝聚力。
三要改进和完善职工工会组织及活动方式。企业工会组织要根据市场经济和公司制企业的新特点，调整工作思路，加强与管理层信息沟通，妥善处理好关系，改进工作方式方法，尽量缩小职工目标与企业目标的差距，调动职工积极性，维护好职工的合法权益。
此外，在按照三个层面构建相应机制的同时，还须注意解决好他们之间的委托代理关系，明确各自权责，加强协调、支持和监督，形成各负其责、互为促进的良好运营体系。