九一八事变后，日本关东军参谋长三宅光治授意“关东军三羽”商讨下一步行动。
板垣征四郎毫不掩饰自己的主张：“全面占领满洲，作为我国的领土。帝国的部队一旦有此丰饶、坚实的后盾，占领中国，统治南洋将指日可待。”
“我反对！”石原莞尔急急接上坂垣的话音，“未来的满洲在形式上应当独立，但当权者必须听命于我们。也就是说，满洲真正的主宰应当是我们日本帝国。如果在政体的形式上纠缠而激怒中国人，满洲将永无宁日。”
土肥原静静坐在一边，手中玩着一只景德镇瓷茶杯，仿佛自己与正在讨论的主题无关。其实他心中已有成案。
石原发言完毕后，土肥原不紧不慢地说：“这次奉天市政府由日本人直接掌管，是一次很不成功的实践。我这个短命的市长没做几天就下台了，我个人的荣辱不足挂齿，但是如果关乎帝国的前途，我们就不得不慎重考虑了。
“我个人以为，主张由日本直接统治中国，这是不负责任的主张。我主张在满洲建立以日本为中心的汉满蒙日鲜五族共和国。这个国家不应该是完全独立的国家，对外号称独立，但国防、外交要由帝国把握，整个国家的方向也要由我们操纵。”
土肥原与石原意见接近，占了上风，板垣征四郎只好表示妥协。
“那么，由谁来领导这个国家呢？”石原莞尔自言自语道。
“宣统废帝！”
“宣统废帝？”板垣征四郎叫道，“这位清朝皇帝现在远在天津，并不在关东军的管辖之内；再说，就算把他弄来了，曾经统治过庞大的中国的皇帝怎么肯屈就做东三省的皇帝呢？”
“这就看我们如何做工作了。宣统久居天津，复辟之心不死。只要我们仍旧扯起清朝大旗，料他不会不动心，何况满洲还是他的祖宗发祥地呢！”“说时容易做时难啊！”石原轻轻叹口气。“这件事包在我身上。”土肥原拍起了胸脯。三人会议最后确定如下方针：
在我国的支持下，以东北四省，即含热河及蒙古为领域，以宣统皇帝为首建立中国政权，并使其成为满蒙各民族之乐土。
1911年辛亥革命后被迫下诏退位的宣统帝，1924年被冯玉祥的国民军撵出紫禁城，逃进了日本驻华使馆，日本乘机承担起“保护”溥仪之责。1925年，在日本人的操纵下，溥仪逃至天津日租界内的静园居住。静园原是陆宗舆的住所“乾园”，溥仪将它更名为“静园”，并非是求清静，而是要在这里“静观变化，静待时机”，继续从事复辟活动。在他身边，聚集着一批前清遗老遗少，这些人思想冥顽不化，一心想着复辟大清王朝。土肥原发现，溥仪“重登大宝殿”的迷梦同日本帝国主义在东北建立“新国家”的构想正好吻合。一旦被土肥原相中，溥仪在天津的居所“静园”就再也不能安静了。九一八事变后，孤寂闲居多年的溥仪突然身价倍增，成为各种力量争夺的对象。关东军给土肥原的训令指出：
无论如何，希望利用良机，将溥仪极为秘密地转移到最安全地带。
土肥原正是在这种情况下来到了天津。一心做着复辟梦的溥仪，每日茶饭不思，如坐针毡。就在这时，土肥原找上门来了。土肥原给溥仪带来了希望，他的“和蔼可亲”，解除了溥仪的紧张；他的“言语中肯”，消去了溥仪的疑虑。溥仪在《我的前半生》中这样写道：
那时关于土肥原有种种充满了神秘色彩的传说，西方报纸称他为‘东方的劳伦斯’，中国报纸上说他惯穿中国服装，擅长中国方言。
根据我的了解，他在中国的活动如果都像鼓动我出关那样的做法，他并不需要传说中的劳伦斯的诡诈和心机，只要有一副赌案上的面孔，能把谎话当真话说就行了。
那次，他和我会见也没有穿中国服装，只不过一套日本式的西服；他的中国话似乎并不十分高明，为了不致把话说错和听错，他还用了吉田忠太郎充当我们的翻译。
他那年48岁，眼睛附近的肌肉现出了松弛的迹象，鼻子底下有一撮胡子，脸上自始至终带着温和恭顺的笑意。这种笑意给人的唯一感觉，就是这个人说出来的话，大概不会有一句是靠不住的。
他向我问候了个人健康，就转入正题，先解释日军的行动，说是关东军对满洲绝无领土野心，只是诚心诚意地要帮助满洲人民，建立自己的新国家，希望我不要错过这个时机，很快回到我的祖先发祥地，亲自领导这个国家；日本将和这个国家订立攻守同盟，它的主权领土将受到日本的全力保护。作为这个国家的元首，我一切可以自主。
他的诚恳的语调，恭顺的笑容和他的名气、身份完全不容我用对待罗振玉和上角利一的态度来对待他。陈宝琛所担心的——怕罗和上角不能代表关东军，怕关东军不能代表日本政府——那两个问题，我认为不存在了。
土肥原本人就是关东军中举足轻重的人物，况且他又斩钉截铁地说：“天皇陛下是相信关东军的。”
土肥原为了表明日本人在东北的行动不是为了吞并东三省，对溥仪说：“现在日军的行动，只是对付张学良一个人的。张学良把满洲闹得民不聊生，日本人的权益和生命财产得不到任何保证，这样日本才不得已而出兵。”。
土肥原望着渐渐咬钩的猎物，心中暗喜。然而这位皇帝的内心还有一个极为重要的问题亟待弄清。他问土肥原：“这个新国家是个什么样的国家？”土肥原心中一怔，随即捕捉到了溥仪的言下之意。但他想吊吊对手的胃口：“我已经说过，是独立自主的，是由宣统皇帝完全做主的。”“我问的不是这个，我要知道的是这个国家是共和，还是帝制？是不是帝国？”“这些问题，到了奉天都可以解决。”“不，”溥仪急了，“如果是复辟，我就去，不然的话我就不去。”土肥原放心了，猎物已在手中。他微笑了：“当然是帝国，这是没有问题的。”“如果是帝国，我可以去。”土肥原告辞后，与他同来的金梁接着向溥仪报告，东北以袁金铠为首的士绅们，表示可以号召东北军旧部归服。溥仪听了土肥原的甜言蜜语，心里美滋滋的，认为大事已定，巴不得插翅飞往东北。
土肥原到天津会见溥仪的消息，第二天就在各大报纸上刊登出来了。这时，溥仪手下的一个重臣刘骧业又从日本东京发来一封电报，说日本军部方面认为溥仪出山的时机“仍然未至”。
看了这个电报，溥仪决定召开一次御前会议，再和谋臣们商议一下，讨论何时出山。溥仪到了旅顺以后，土肥原就不出面了。因为日本内部还存在着某些分歧，土肥原当初向溥仪痛痛快快允下的诺言一时还得不到实现。
这时出面与溥仪交涉的，就变成了土肥原的好友板垣征四郎。土肥原之所以不愿正面再与溥仪交涉，是因为日本人此时仍打算劝说溥仪做人们更易接受的“总统”，而不是在中国早已失去社会基础的“皇帝”。
可想而知，溥仪坚决拒绝当什么“总统”，因为土肥原在劝说溥仪离开天津时，说得一清二楚，是帝制，而不是共和制。
经过一番讨价还价，溥仪被迫同意暂任“执政”一年，一年期满，议定国体，再定去就。
3月9日，举行“执政就职典礼”。参加典礼的旧奉系人物有张景惠、臧式毅、熙洽、张海鹏、张燕卿、谢介石、丁鉴修、于冲汉、袁金铠、冯涵清、赵欣伯、韩云阶等；溥仪的旧臣有郑孝胥、罗振玉、宝熙、胡嗣瑗、陈曾寿、佟济煦、前盛京副都统三多、前绍兴知府赵景祺、蒙古王公贵福、凌升、齐默特色木丕勒等。
日本方面的代表是满铁总裁内田康哉、关东军司令本庄繁、关东军参谋长三宅光治、参谋板垣征四郎等。
全体人员向溥仪三鞠躬后，由臧式毅、张景惠献上“执政之印”，郑孝胥代念“执政宣言”：
人类必重道德，然有种族之见，则抑人扬己，而道德薄矣；人类必重仁爱，然有国际之争，则损人利己，而仁爱薄矣。今立吾国，以道德仁爱为主，除去种族之见，国际之争。王道乐土，当可见诸实事。凡我国人，愿共勉之。
这个“执政宣言”的主旨很明确，就是要去掉“种族之见”、“国际之争”，将东北变成日本人的“王道乐土”。
老谋深算的土肥原一手操作成立了伪满政权，但他认为“满洲国还不具备作为国家而被承认的客观条件”，“权力还未达到独立宣言中所指出的全部地区”，所以他建议日本政府不要急于承认伪满政权，因为这个政权只是他的掌中玩物，承认与否并不重要，重要的是日本人可以操纵它、摆平它。