第四，优待奴婢。王莽当年也意识到奴婢问题的严重，试图解决，但不仅没有成功，反而招致更为严重的后果。刘秀的做法显然要高明得多。他与王莽只用一纸空文改“奴婢”为“私属”的作法不同，是有步骤地分批进行的。从建武二年开始，到建武十四年，针对奴婢问题先后十次下诏。每一次都是针对一个较小的范围或问题，而且都有具体的办法。比如建武二年，下令那些被卖的子女，如果想去找他们父母，那就让他们去。如果敢阻拦，刑法伺候。又如建武十一年八月，下令谁敢拿烟头之类的烫奴婢，要问罪，而且让被烫的奴婢成为自由人。
第五，平冤狱，省刑法。刘秀上台之后就释放了大批囚犯。建武五年下诏：“其令中都官、三辅、郡、国出系囚，罪非犯殊死一切勿案，见徒免为庶人。”也就是说，除了极少数罪大恶极的，都予以释放。
第六，精兵简政。东汉政权建立以后，官吏和士兵的数量是在不断裁减的。史书记载光武帝时“兵革既平，天下少事，文书调役，务从简寡，至乃十存一焉”。好嘛，一下子裁员百分之九十。这样一来，就减少了政府的财政开支，也就减轻了人民的负担。
到这里，东汉兴起的内部原因已经算是讲完了。不过，任何政权的兴起除了内部原因之外，还必定有外部原因。
外部原因的第一条就是原有的政治经济体系被打碎了。试想王莽当时如果也像刘秀这样去重新组织行政体系、重新调整政策会不会成功？我想答案应该是几乎不可能。我们不能拿王莽和刘秀去比较，因为他们所面对的情况是不同的。打个比方，王莽是要修复一个快要垮掉的房子，而刘秀则是要在已经垮掉的房子废墟上再建一个新房子。是什么摧毁了这个房子呢？是农民战争。刘秀应该感谢这场战争，它给刘秀带来了一个很好的外部环境。
一方面，原有的特权阶层被打倒了。那些依附于西汉或新莽政权的权贵们，不但占有很大的政治特权，而且还占有大量土地和奴婢，掌控着国家的经济。对于任何改革而言，他们都是既得利益者，都是改革的阻力。王莽的改革一旦触及这些人的利益，就不得不停止。而农民战争却将这个强大的集团完全摧毁了。随着他们依赖的政权倒台，他们在政治上的特权没有了，而且在农民起义军面前他们经济上的权力甚至于生命都被掠夺，于是这个集团就不再成为改革的阻力。
另一方面，资源得到了重新分配。西汉末年社会问题的根源就在于土地兼并而导致的农民破产，即极少数大地主占有绝大部分土地，而广大农民没有土地。农民战争在打倒原有的特权阶层的同时，起了重新分配资源的作用。由于战争，相当一部分地主丢掉了土地，他们有的丧失了生命，有的为了保住生命而放弃土地，结果导致大量土地成了无主之物。在这种情况下，那些战争的幸存者就能够重新分配土地。同时，战争消灭了人口。不说别的，东汉政权在统一天下的过程中，动辄屠城，杀人如麻，结果是“百姓虚耗，十有二存”。人口减少了，土地却不会减少，于是人均耕地面积就增加了。
东汉帝国有了这内外两方面的积极因素，兴起也就很自然了。
三、士人的倒下
在刘秀构建的东汉政权结构中有一个致命缺陷：皇帝身边的后族和功臣集团如果失去了皇帝的制约就很容易取代皇帝。虽然随着时间的推移，功臣集团的成员会逐渐去世，不会成为威胁，但后族的威胁却是始终存在的，他们所等待的只是机会。
他们并没有等待太久。88年，也就是刘秀去世仅仅三十年后，刘秀的孙子汉章帝去世，年仅十岁的太子即位，是为和帝。和帝太小，当然是由皇太后掌权，而皇太后作为女人在那个年代政治知识和水平往往不高，那么她必须有所依靠。于是，后族，这个被刘秀和明、章二帝一再压制的集团再次掌控了朝纲。
皇帝太小，是整个问题的起因。但皇帝不会总是那么小，他会长大的。皇帝长大之后必然会和掌权的这些后族发生冲突。怎么办？得找个帮手。俗话说，在家靠父母，出外靠朋友。作为皇帝，父母是指望不上了。老爹肯定死掉了，老妈本来就是后族的核心成员。至于朋友，皇帝整天在宫里到哪儿去结交朋友？数来数去，到最后皇帝总算是找到一群知心人，那就是宦官。于是，皇帝和宦官结合起来对付后族。结果，前门驱狼，后门进虎。后族被打倒了宦官又得势了。
同时，皇帝长大了，也该结婚了。一结婚，新的后族又产生了。这个时候，如果长大了的皇帝一直手握大权也便罢了。没料到，东汉后期的皇帝不知什么原因，一个一个比着先死。请看几个实际掌过权的皇帝的情况：和帝，终年二十七岁；安帝，终年三十二岁；顺帝，终年三十岁；桓帝，终年三十五岁；灵帝，终年三十三岁。于是后族、宦官轮流上台。
后族和宦官当权倒也不见得朝政就一塌糊涂，关键还得看谁在掌权。比如汉和帝时宦官郑众虽然因功封侯而参政，但其“一心王室，不事豪党”，政治还比较清明。又如，和帝死后，邓太后临朝，不过她还比较有政治头脑，比较开明，所以东汉政权也算是比较稳定。也就是说，一直到汉安帝亲政之前，东汉帝国虽然已失去了上升的势头，但还没有开始没落。再往后，从后族来说，无论是顺帝时的阎氏、桓帝时的梁氏，还是灵帝时的窦氏，都没有太大的政治才能；而宦官这边更是只会阴谋诡计，而且个个贪得无厌。朝政到了他们手里，结果可想而知。
那么刘秀在政权结构设计时最为倚重的中坚力量儒家知识分子，也就是士人的情况怎么样呢？面对后族和宦官的乱政，难道他们会无动于衷吗？当然不会，他们为维持这个政权的稳定而竭尽全力。
早在和帝时，窦太后临朝，司徒袁安和司空任隗就上书告外戚核心人物窦宪的状。汉安帝时，又有张纲将当权派后族梁氏指为当道的豺狼。到了汉桓帝时，宦官当权，以太学生为主的在野士人和以陈蕃、杨秉、李膺等为代表的在朝士人一起合力以各种方式对朝中的宦官进行攻击。
然而，这场政治斗争的结果却是以士人集团的惨败而告终的，士人们付出了巨大的代价，同时也展现了我们现代人难以想象的风骨。
这就是历史上有名的党锢之祸。
当时，由于桓帝凭借宦官的帮忙除掉了不可一世的梁氏后族集团，因此格外重用宦官。中常侍单超、徐璜、具瑗及小黄门左悺、唐衡，因参与谋诛梁冀有功，五人同日封侯，人称“五侯”。“自是权归宦官，朝廷日乱。”他们执政之后，骄横跋扈，“手握王爵，口含天宪”，动不动就说是皇帝的圣旨，你都不知道是真是假。权势达到了极点。
单超死后，其他四侯，更加专横。当时人称呼他们是“左回天，具独坐，徐卧虎，唐两堕”。“左回天”是说左悺有回天之力；“具独坐”指无人能与具瑗同席而坐；“徐卧虎”是说徐璜猛如虎；“唐两堕”有两种解释，一是说唐衡为人圆滑能两面讨好，二是说不是“两”字而是“雨”，指他的权势能够让老天爷下雨，可见其气焰之嚣张。
这些宦官没有执政能力，只知贪污受贿，社会矛盾空前尖锐。大臣陈蕃在给桓帝的上疏中，忧心忡忡地指出当时“田野空、朝廷空、仓库空”。面对这一危急的形势，知识分子阶层分裂为两个派别，一部分人，既不愿与宦官集团同流合污，又无力去积极干预，于是拒不合作，消极避世，不再出来做官。等于说是主动抛弃了东汉政权。另一部分以杨秉、陈蕃和李膺和广大太学生为代表的知识分子则采取积极抗争的态度。他们同情人民的疾苦，担忧政局不稳，愤怒揭露并打击宦官集团。
东汉的太学生绝大多数是高干子弟，当时“大将军下至六百石，悉遣子就学”，到质帝以后已是一个三万多人的庞大政治集团。太学生们的出路就是当官。汉质帝时曾明确规定：太学生毕业之后按成绩授予不同官职。然而到桓帝时，宦官“任人及子弟为官，布满天下”，堵塞了太学生当官的道路。因此，太学生与宦官的斗争首先是为了争夺政治权力。同时，太学生中一部分人面对东汉帝国日益衰败的趋势，与官吏士大夫同样是看在眼里，急在心里。他们认定当时国家混乱、衰败的重要原因就是宦官当权。如太学生刘陶向汉灵帝陈当今要急八事，“大较言天下大乱，皆由宦官”。
于是，他们以清流自命，把宦官和依附宦官集团的人物视为浊流，对宦官进行猛烈的攻击。他们攻击宦官的手段是向皇帝上书，揭露宦官擅权的弊端与罪恶，对他们加以弹劾。有的时候，还直接利用职权进行打压。
桓帝时“五侯”专权，官僚集团中的杨秉、陈蕃、李膺等多次搬出“高祖之约”和汉家“旧典”苦谏，希望桓帝“遵用旧章，退贪财，塞灾谤”。杨秉揭露专权的宦官“猥受过宠，执政操权。其阿谀取容者，则因公褒举，以报私惠；有忤逆于心者，必求事中伤，肆其凶忿。居法王公，富拟国家”。另外，士人们还对宦官进行舆论抨击。太学生聚集在一起，议论朝政，指斥宦官，太学变成了抨击宦官的舆论阵地。太学生还和各州郡的学生，甚至和官吏经常发生联系，互为声援。
知识分子们的努力多少得到了一些回报。比如太尉杨秉劾奏益州刺史侯参的暴虐罪行，侯参在押往京都途中畏罪自杀。杨秉进而弹劾其兄大宦官侯览，结果桓帝只好免去侯览的官职。再如，司隶校尉韩縯告发“五侯”之一的左悺和他的哥哥左称“请托州郡，聚敛为奸，宾客放纵，侵犯吏民”，左悺、左称都畏罪自杀。打击宦官最大胆、最有力的是李膺。他担任司隶校尉时，宦官张让之弟张朔为野王县令，贪残无道，甚至杀害孕妇。李膺下令抓捕，张朔畏罪潜逃至洛阳，藏匿在张让宅中。李膺亲自带着从吏到张让宅中搜捕张朔，交付洛阳狱，取得供词后立即处决。一时间宦官们甚至不敢再出宫门。
面对知识分子集团的攻势，宦官们当然不会坐以待毙。166年，他们诬告李膺等“养太学游士，交结诸郡生徒，更相驱驰，共为部党，诽讪朝廷，疑乱风俗”。这个攻击打中了皇帝的要害。皇帝最怕的就是大臣们结党反对自己，于是桓帝震怒，“班下郡国，逮捕党人”，下令逮捕李膺、林密、陈寔等二百多人。宦官集团大事网罗，一时间“使者四出，相望于道”，甚至不惜“悬金购募”。太尉陈蕃由于拒绝签署捕捉党人的命令，并极力劝谏，也遭受到宦官集团的强烈攻击而被罢官。
第二年，由于士大夫的奋力营救，和迫于舆论压力，桓帝不得已才释放党人，但是仍然对他们实行剥夺政治权利终身的处罚。
这就是第一次党锢之祸。
从这一次激烈的交锋中我们可以看到，由于控制了皇帝，宦官势力极大；但是知识分子集团的后面是地方豪强势力，其能量也不小，双方基本上是势均力敌。第一次党锢之祸，并未完全打垮知识分子集团。
很快，知识分子集团就又东山再起。这一次，他们还得到了另一支强大政治势力后族的支援。宦官当权，不但排挤知识分子集团而且也影响到后族的利益。汉桓帝的皇后窦氏在桓帝死后成了皇太后。她的父亲窦武当然凭借这层关系当上了大将军，大权在握。窦武本人虽是外戚，但也是饱读诗书的知识分子。在他的支持之下，原先被打击、禁锢的党人又重新复职。后族和知识分子联合起来，力量就大了。