1.政府能力与预见性政府的治理理论诉求
（1）新公共管理运动对政府能力的要求
在现代社会的运转过程中，尤其是随着市场经济的发展，从经济管理、社会服务到国家安全和安全战略，现代国家政府都会以某种方式介入，承担广泛的公共管理职能。这样，政府能力就成为衡量政府的一个核心指标。一方面，社会公众期望在市场经济条件下政府能够以最经济的手段、最迅速的方式提供最优质的服务；另一方面，政府为社会大众提供各种公共服务必须由社会公众支付所需成本，因此政府功能扩张必将增大政府的施政成本。如何提高政府政策制定和执行公共政策的能力、如何提高政府管理效率以推动社会服务的高效率、高质量，这些问题在当今已成为世界各国政府改革的重心，是现代政治学和经济学领域普遍关注的问题，也是现代公共行政学走向以政府管理效率和政府能力为核心的现实依据。而解决公共危机的能力在很大程度上标志着一个政府的管理能力和水平。
自20世纪70-80年代起，各国政府面对财政困境和社会对政府提供服务需求的扩大，竞相实行了以“新公共管理运动”为取向的政府改革运动。这场涉及西方大多数主要发达国家的行政改革无一例外地都引入了市场竞争机制、强调顾客导向以及提倡服务质量的提高，亦即提出了绩效管理的概念。行政学者夏夫里茨和卢塞尔（Shafritzand E.W.Russell，1997）认为，“绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，绩效管理区别于其他方面纯粹管理之处在于它强调系统的整合，它包括了全方位控制、监测、评估组织所有方面的绩效”。政府在现代社会的复杂系统中始终“为整个社会或其某个部分的需要行使管制和服务的职能”。新公共管理运动的展开，开始更强调政府能力和水平，着重以社会为导向，注重公平，提高综合效率。我们的政府要维护社会稳定、提高政府管理效率，进行危机预防是关键。而建立有效管理的危机预警机制既要靠政府主导，也要以民意为基础，在绩效管理理念的支撑下推动服务的高效率，同时也更关注公共危机管理的绩效。应该说，新公共管理运动（包括绩效管理）对我们国家政府实践管理具有借鉴意义，同时也为我国政府建立高效运作的危机管理机制提供了理论支持和实际经验借鉴。
（2）公共危机与预见性政府
公共危机的特征决定了公共危机的爆发往往会影响到社会安全的各个方面，包括政治、经济、文化、生活等。就目前形势来看，具有全社会影响力的事件的发生率还是很高的。国家安全、社会治安、自然灾害等领域，都存在爆发重大公共危机或突发性公共事件的可能性。在西方很多国家，面对公共危机共同的做法就是“建立了对危机事务的预警机制和快速反应机制”。在西方发达国家，对于危机的预警，无论是制度保障上还是技术支持上都具备了一定的体系，可以说已基本建立了较为完备的预警管理机制。对公共危机做到及时预防和管理，这已是和政治能力相挂钩的一个衡量标准，也为一国政府的政治合法性提供了合理解释。就我国目前情况看，整个国家还没有建立起系统完整的预警管理机制。预警管理机制的缺乏使政府面对公共危机时经常处于被动状态，显得“后知后觉”。
危机的预警在政府危机管理中是十分必要的，直接关系到政府对公共危机的处理能力和公民对政府的信任度。健全的预警机制不仅能够预防灾难的发生、减少损失；而且即使在突发事件发生后也能按照预定计划有条不紊地处理，从而减少社会混乱、维护社会秩序。政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。政府危机管理的预警机制体现和实现了这个目的。
因此，预警机制的建立往往比公共危机的处理机制来得更加重要。
美国行政学家奥斯本和盖布勒提出了“有预见性的政府——预防而不是治疗”的治理范式。作为变迁中的国家，其治理范式已经超越了传统的公共行政。稳定化、制度化的公务员制度、等级分明的组织结构，使政府在一个变迁的环境中面临极其巨大的挑战。随着新公共管理运动的兴起和发展，对政府工作效能又提出了新的要求。以绩效和服务为核心的政府如何能够维护社会稳定，其中建立良性运转的预警机制是其核心要求。一个能够防范社会风险的政府必然能在最大程度上保证效率和公平。建立“预见性政府”有助于综合提高政府管理社会的效率，也是提高服务水平的重要手段。因此，对政府和社会而言，建立预警机制和危机管理系统，监测和评估公共危机，应对公共危机已成为当前首当其冲的一件大事。
2.构建和谐社会和落实科学发展观的现实诉求
2004年9月，党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，首次完整提出了“构建社会主义和谐社会”概念。2005年2月，在中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班的开班式上，胡锦涛总书记指出了和谐社会的六大基本特征，即民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。2007年10月15日，胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，我们要深入贯彻落实科学发展观，积极构建社会主义和谐社会。科学发展观是坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观。以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展；全面，就是要在不断完善社会主义市场经济体制，保持经济持续快速协调健康发展的同时，加快政治文明、精神文明的建设，形成物质文明、政治文明、精神文明相互促进、共同发展的格局；协调，就是要统筹城乡协调发展、区域协调发展、经济社会协调发展、国内发展和对外开放；可持续，就是要统筹人与自然和谐发展，处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。科学发展和社会和谐是内在统一的。没有科学发展就没有社会和谐，没有社会和谐也难以实现科学发展。构建社会主义和谐社会就是要深入贯彻科学发展观，坚持以人为本，实现全面、协调和可持续的发展。
“和谐社会”和科学发展观的理念，充分体现了我国社会主义发展进程中的现实要求。构建和谐稳定的社会是中国几千年历史的追求，在现阶段的社会主义体制下则充分体现为“一种整体性思考问题的观点，要求我们在把工作视野拓展到政治、经济、社会、文化等各个方面，运用政策、法律、经济、行政等多种手段，统筹各种社会资源，综合解决社会协调发展问题”。而更多的学者把和谐社会的建设建立在一系列的制度建设基础上。和谐即要维护社会稳定，要能够从根本上预防那些危害社会稳定事件的发生，重预防甚于重治疗；要能够在有效的预防机制下进行管理。只有这样，才能在维护社会稳定的同时提高发展的效率。
随着“和谐社会”善治理念的提出，政府和社会都希望以和谐社会为目标，建设一个安全、稳定的社会。我国作为社会主义发展中国家，在经济迅速发展的同时迫切需要以科学发展观为指导构建一个和谐社会。政府当前以和谐社会为目标，首先必须致力于建立一套系统有效的公共危机预警管理机制。在制度建设上首先保障社会稳定，将公共危机遏制在萌芽阶段；在组织建设和人员调配上，建立危机预警机构；在技术条件方面引进危机管理专业人员，进行公共危机信息的采集与评估工作，保证信息渠道的畅通，并在适当的时候进行政策模拟，预测或计算公共危机可能产生的危害，以便制定不同的应急预案，确保社会公众能够安心，实现社会的稳定发展。这是我国社会和谐稳定发展的重要制度前提，也是和谐社会构建的现实基础。
第二节公共危机预警管理的基础：问题管理
问题管理是现代西方公共关系发展中产生的新职能，它力求尽早确认可能影响组织的潜在或萌芽中的各种问题，然后动员并协调该组织的一切资源，对组织现有问题、潜在问题采取必要的行动，从战略上来影响这些问题的发展。因此，问题管理代表了一种超前行动的战略。
一、问题管理的界定
问题管理的实践最早出现在美国石油工业中。20世纪70年代以后，世界性的能源危机对美国石油工业产生了严重的影响。当时，世界市场石油短缺，石油价格飞涨，消费者不满程度加深，国内石油储备量下降，石油开采和生产遇到困难，有关联邦法规不断出台。美国石油业为了应付这样的环境和问题，一些石油公司成立了专门的问题管理部门，以分析对组织可能产生影响的社会问题，并提前采取相应的对策。此后，为了对环境的突变性所造成的冲击加以某种控制，许多组织都非常重视问题管理这项职能。问题管理作为一种可以识别的管理活动开始异军突起。
问题管理还是一种行动型的管理职能。它主要表现为组织对社会环境变化的一种主动和积极的反应，要求组织在有关问题进入法规制订、公共政策形成之前就采取措施进行管理。这需要组织能够找到现存问题，并解决这些问题，同时还要预见到将要发生的问题，事先投入，及早防范，而不至于在问题突然出现时措手不及。所以，问题管理要求对组织现有问题、潜在问题采取积极的行动，并制订相应的对策。由此可见，问题管理要求组织通过调查，预测政治、经济和社会环境的发展给组织带来的新问题、新挑战及其相应的对策，消除由于环境变化所产生的问题给组织及其公众关系带来的潜在影响，促成有利于该组织的公共政策的实现，使组织在未来的机遇、威胁和竞争中增强自身的适应能力。
任何成功的组织都会通过制订计划来实现其整体目标。制订整体计划的目的是保证组织的资源和力量用在刀刃上，以对付未来的机遇或威胁。对这些机遇或威胁的界定本身就是问题管理的实质。组织越早认识到存在的威胁或机遇，越早采取适当的行动，就越有可能控制住问题，从而避免问题扩大并转化为危机。
二、问题管理的对象
问题管理作为一种行动型的管理职能，有其特定的管理对象。问题管理的对象显而易见是与组织有关的问题，美国公关实务委员会把问题界定为一个组织内部或外部的条件和压力，如果这种条件和压力持续下去就会对这个组织的运作及其将来的利益产生重大的影响。每一个问题都可能给组织带来威胁或机遇，如何评价问题是威胁还是机遇，有两个标准点：一是威胁的标准点，即损失限度，超过这一限度，就会危及组织或某一产品的生存；二是机遇的标准点，即行动收益和成本的限度，组织采取行动控制问题的成本不能超过行动收益，假如超过这一限度，行动收益将不能弥补行动成本。
对问题管理的对象而言，可以采取不同的标准进行分类。按照问题对组织影响的程度，问题可分为三种类型：第一，现有的问题即现在正对组织发生影响的问题。这类问题已经形成，而且组织已对此制定对策。第二，正在出现的问题，即对组织的影响还未完全显现的问题。这类问题可能早已露出征兆，但现在还未完全形成，组织也未对此确定应付的具体态度和政策。这类问题正处在不断发展的阶段，需要组织及时影响并加以控制。第三，社会趋势性问题，即涉及社会发展方向和潮流的问题。这类问题涉及公众的态度、行为的变化，最难以影响或改变。这类问题包括政治、经济、技术、人口、资源和社会等各个方面，及早估价这些趋势的性质、方向及影响是问题管理中的关键任务。
另外，按照问题的影响广度和人们对问题的关心程度，可以将问题分成四种类型：
第一，有广泛影响的问题，这是对众多公众的利益有直接影响的问题，如通货膨胀、空气和水的污染、产品质量等。这些问题容易引起广大公众的关心，它一般由社会活动家限定，并通过新闻媒介反映出来，对有关组织可能形成压倒一切的政治压力，公众希望通过一些具体的方案来解决这些问题，但政府一旦颁布了有关的法规，公众可能会认为事情已经解决，兴趣随之消退。但是，如果问题依然如旧，社会活动家继续施加压力，公众对该问题的兴趣则不会消退。
第二，有广泛影响但较抽象的问题。虽然有不少公众可能注意到他们受到这些问题的潜在影响，但直接感觉到这些问题的人并不多，如住房短缺、失业、自然资源的利用等问题，对这些问题的确认和解释在很大程度上取决于领导集团的意见，其解决方案通常非常复杂，公众不可能施加很大的影响，一般会接受领导集团提出的任何解决方案。但是，公众会积极地或消极地抵制损害其利益的方案。
第三，影响狭窄的问题。这类问题一般对数量不大或某一地区的公众有影响，大多数公众体验不到这类问题或不易受到问题的损害，如职业安全规定、公平的就业措施、保护少数民族权利等问题，这类问题通常是由有政治影响的压力集团确定的。第四，技术性问题。这类问题是由领导集团确认和解释的，它们通常很复杂，远离个人生活，牵涉到各种集团之间的政治权力和经济权力的分配，工会、社会活动团体、新闻媒介的活动是预测这类问题的关键因素。