二、非传统安全维护与政府执政能力提升
（一）中国安全形态的总体特征
现阶段我国的政治经济改革已经进入社会结构的全面分化时期，改革开放触及深层次的体制性问题，社会制度系统（经济制度、政治制度、法律制度和家庭制度）存在一定程度的制度变迁，在社会发展序列上恰好对应着“非稳定状态”的频发阶段——理论界普遍认为：一个国家发展到人均GDP500美元至3000美元时，往往对应着人口、资源、环境、效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时期，比较容易造成社会失序、经济失调、心理失衡等问题，形成一些不稳定因素。在这样的变革过程中，利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移，形成诸多不稳定因素，因此也就存在形成不同危机的可能。具体而言，转型期我国的安全形态总体上呈现出以下几个方面的特点：
第一，传统安全与非传统安全交织，公共危机类型的重心从高政治向低政治或非传统事务转移，公共危机事件涉及的领域多元化。非传统安全威胁上升是冷战后中国面临的总体安全环境。分析冷战后中国的国际安全环境必须要明确冷战后国际局势发生的深刻变化，认清和平与发展仍然是当今时代的两大主题。国际局势呈现“总体和平，局部战争，总体缓和，局部紧张的态势”，中国的总体安全能够得到保证。与此同时，以信息技术为核心的新技术革命和新产业革命，极大地推动了世界经济的全球化趋势，发展经济成为各国优先考虑的问题，越来越多的国家把主要精力放在以发展经济和科技为主的综合国力的竞争上，不再仅仅着眼于争夺军事领域的单方面优势地位。世界主要国家的相互关系呈良性互动，大国之间的相互依存和制约也在进一步增加，主要采用政治经济外交和文化手段解决相互间的问题，大国协调和竞争成为国际关系的主流。因此，我国面临的国际安全环境总体上处于新中国成立以来比较好的时期。但和平中潜伏了动荡和不安，合作中交织着对抗与冲突，呈现出传统安全和非传统安全交织，非传统安全威胁上升的态势。
第二，非传统安全越来越成为安全的重要议题。传统军事安全威胁大多是潜在的而非现实和迫切的，对中国安全的影响也是可以预测和控制的。特别是“9.11事件”以来，美国将打击恐怖主义和防止大规模杀伤性武器的扩散确立为美国国家安全的首要任务，强调了大国合作的重要性，大国关系重新回到合作的轨道上。中俄已经建立起战略协作伙伴关系，中美也结成反恐伙伴，中日经济利益逐渐加深，中印关系也已解冻，国际舆论也逐渐由“中国威胁论”转为“中国机遇论”，中国面临的传统安全压力得到缓解。但是，非传统安全因素对国际安全、国家安全以及社会生活的各个领域的影响都在逐渐显露，其危害程度也在不断加深。21世纪初，非传统安全威胁对中国的安全挑战也明显加大，中国的安全将出现新的不确定因素，经济安全、环境恶化、有组织犯罪、艾滋病等将上升为对国家安全构成威胁的战略问题。而且，如果非传统安全问题处理不当，很有可能导致传统的战争和武装冲突，危及国家安全和社会稳定。因此，中国的安全不仅要关注传统的军事威胁的挑战，同时，必须加强对经济文化社会领域的非传统安全的关注。
第三，安全问题常态化，主要表现为公共危机的频次从偶发性转向密集性，公共危机事件呈现高频次、大规模的特征和常态化的趋向。一方面，世界多极化和经济全球化的深入发展，国家安全的内涵已经扩展，形成包括政治安全、经济安全、国防安全、信息安全、文化安全、环境安全等在内的综合安全，恐怖主义、环境恶化、毒品走私和疾病蔓延等非传统安全问题更趋突出。另一方面，人的安全与社会安全问题越来越成为国家安全考虑的重要议题。因而除了火灾、地震、空难、骚乱等传统危机外，恐怖袭击、疫病传播、生态灾难、技术事故、人为灾祸、突发事件、宗教风波等新的危机形式不断出现。通过电视、报纸、互联网等大众传媒，我们每天都要面对各种危机的发生，危机的密集性、高频次、大规模与常态化所造成的社会风险已经成为当代社会难以逃避的重要组成部分。同时，社会的高度相互依存性也造成公共危机的不断扩大化趋势。
第四，安全问题的后果日益严重，公共危机事件的组织性、暴力性、危害性加强。据信访部门调查，近年来我国发生的群体性事件，绝大多数幕后有人策划、煽动和组织，较大规模的群体性事件更是如此。随着组织性趋向明显，群体性事件呈现出持续和反复的态势，闹事方式不断升级，规模不断扩大，对抗性不断加剧。诸如近年来全国发生的各类爆炸、抢劫和杀人等严重暴力犯罪案件也越来越频繁，严重危害着公共安全。
第五，安全问题的跨地区特征正在强化，公共危机的波动方式已呈多元化，震动频度不断增大。由于目前公共危机事件的发生往往涉及社会不同利益群体，敏感性、连带性很强，聚集效应明显。而且随着社会信息化的发展，传播渠道多元化，国内外各类反动势力认为有机可乘，利用我国政府传统的处理方式和群众心理，在各类高科技技术的支持下，妖言惑众，煽动群众采取过激行为。
第六，安全问题越来越具有国际互动性。伴随着全球化的进展，公共危机的来源与风险从区域性转向全球性，全球已经形成一个十分敏感的共振系统。
一方面，国际社会在经济、政治和文化等方面的重大变化都会不同程度地波及我国；另一方面，国内的极端个人或组织往往与各类国际反华势力紧密勾结，遥相呼应，严重危害我国国家安全。其具体表现一是公共危机主体的跨国联盟，二是公共危机后果的跨国扩散。
（二）危机管理与政府执政能力提升
在全球化的时代，一个国家或者地区出现的危机，不可避免地会产生国际化的影响。危机管理问题一直是国际社会、国际组织和地区组织十分关注的一个问题。特别是“9.11事件”以后全球一系列的危机事件给世界造成了重大影响，也将政府管理的一个重要方面——危机管理推到了迫在眉睫的位置上。如何应对非传统威胁与突发性公共危机事件，如何在尽可能短的时间内控制事态、降低损失、重建秩序，如何做好与公民的沟通、维护国家长远利益和政府公信力，这一系列问题对世界各国政府都构成严峻挑战，也对转型期的我国社会和政府提出了重要预警。作为一个发展中国家，如何建构适合国情、适合需要的危机管理体系，从而有效、及时地规避、应对与处理这些突发性危机事件已经成为今后一定时期内党和政府必须重视的重大问题。在这个变得更加相互依赖的国际社会中，我们不得不承认：危机管理，已成为全球化时代摆在各个国家、各级政府面前的一个崭新课题。
公共危机直接关联着人的安全、社会安全、国家安全及至全球安全。因而，危机是任何政治要面对的中心问题，公共危机则是任何政府所有面对的中心问题。如果说，以往的政府主要面对的是传统安全中的主权危机，那么当今政府主要面对的将是非传统安全问题中的公共危机。在经历了“9.11事件”、SARS疫情、禽流感、伦敦大爆炸和法国大骚乱等公共危机的严峻考验后，现代社会的人们不得不正视一个事实：随着社会与经济的发展，非传统安全领域的新问题不断涌现，这些问题将会对一个国家或社会乃至整个世界产生巨大的影响，也会给政府管理带来前所未有的挑战。
基于非传统安全的研究视角，笔者要强调的是我国政府在新的执政期要加强对低政治的关注。长期以来，中国外交一直高度关注高政治事务，而忽视某些低政治或非传统事务。SARS是第一个冲击中国高政治的低政治难题，它不仅冲击着国家政治安全、经济安全，而且对社会安全与人的安全构成最直接的严重威胁。全球化的发展和相互依赖的加深使得此类非传统安全问题传播、扩散速度更快、密度更大、影响范围更广。关注低政治意味着，更加关注本国事务的处理，更加关注社区和公民个体。而这些与政府执政能力的提升有着直接的联系。
我国政府围绕构建和谐社会的目标明确提出了要建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制，提高保障公共安全和处置突发性事件能力的要求。无疑，虽则和平与发展仍然是主题，但世界格局多极化趋势越来越清晰，各种矛盾和竞争错综复杂，各类危机的不断发生已使危机意识和危机管理日渐普及，各类社会组织对危机损害和危机管理模式有了清醒的认识。由于公共突发事件具有不可预测性和非常态性，往往会对人类的生存和社会的发展造成难以预料的灾难性后果，因此，如何有效地应对这些突发公共事件，是提高党的执政能力的重要内容，也是各级政府面临的一个十分紧迫的现实问题。
（三）公共危机管理的“危机”
联合国在总结国际社会危机管理和灾变管理的经验时曾经指出，危机管理在当代世界面临新的挑战。这些挑战主要包括：提高对于危机风险的广泛理解和认知；把生态的考虑和危机与灾变的管理相结合；承认危机和灾变风险的消解是政府的责任；持续不断地进行集中化的风险管理；加强危机管理政策的制定与协调；加强危机管理的教育、研究和信息传播；建立与发展危机管理的伙伴关系；制定危机管理的具体方法与措施。
中国改革开放以来的发展速度与巨大的社会进步令世界瞩目，但社会转型所造成的贫富差距与地区发展不平衡也使中国进入了一个各类矛盾不断加深、社会风险不断加大、潜在危机不断集聚的历史时期。中国政府要面对的最重大的问题，是如何综合地预防与处理可能出现的且具有跨地区性质的各类重大公共危机。然而，在可能有的诸多公共危机中，中国面临的最大危机可以说是“公共危机管理的‘危机’”。这是因为：中国缺乏与公共危机管理相应的完整法律体系。SARS事件之后，中国政府开始注意和进入相应的危机处理的立法工作，但这还只是局部的、暂时的。中国需要对各类危机的发生与处理进行新的完整法律体系的建构。可以说，法律的预先确立直接标志危机管理的历史水平。
中国缺乏与公共危机管理相应的科学决策程序。危机的出现需要政府做出迅速而正确的反应，而不是总靠某几个领导人“亲临现场”指挥，这就需要有各种各样的紧急预案的科学制定，需要有社会各界富有弹性地协同应对，需要超越正常规制的安全（人的安全与社会安全）来带动决策程序的紧急启动。
中国缺乏与公共危机管理相应的共享信息机制。由于中国政府行政体制的条块分割以及缺乏及时的信息共享机制，中国公共危机事件发生后的信息收集与共享存在着严重的障碍，尤其是在行政部门里为了不影响“政绩”而以下瞒上的现象较为普遍。信息机制的不合理还包括大众媒介在危机处理中的处于被动、低效与两难的境地。
中国缺乏与公共危机管理相应的合法权利保障。公共危机的管理一方面需要给政府以直接的紧急处置权利，另一方面又必须充分保障公民所应具有的权利，特别是当公共危机处置之后，对公务员和公民所尽义务的合理与适当补偿应纳入法律保障的范围。
综上所述，“公共危机”的频繁出现与中国高风险社会的到来紧密关联，“公共危机”的有效管理又与中国政府治理能力的提升紧密关联。危机管理是极具复杂性、系统性和时效性的，其理论涉及公共管理学、灾难社会学、公共政策学、国际关系学、冲突理论、安全理论等诸多学科，更涉及一门与政府工作人员紧密相关的新兴学科——“领导科学”。公共危机管理与非传统安全维护的紧密结合，可以使国内的社会问题和对外安全问题更一致地谐和，可以更好地将安全战略与发展战略结合起来，进一步促进与改善中国经济的健康平衡发展和社会的长治久安。同时，对公共危机管理的“危机”进行预先的有效治理，也必将是中国政府构建和谐社会所要面对的当务之急。
在非传统安全维护领域，我国的危机管理战略思考应突出如下几个方面：
一是充分认识非传统安全问题对我国经济发展和安全利益的影响范围和程度。在制定国家发展和国际战略时，必须对传统安全和非传统安全问题的影响做出准确的判断和科学的预见，必然对非传统安全问题引发的公共危机做出深入的分析与体制上的应对准备。
二是努力实现传统安全与非传统安全的有机统一。在应对非传统安全威胁时，要妥善把握不同国家、区域、时空的平衡关系。在推动非传统安全合作中，要从我国的发展阶段和根本利益出发，综合考虑国家发展战略与国家安全战略的协调，确保非传统安全合作不损害传统安全利益，避免别国的非传统安全判断标准干扰我国的指导原则和行为规范。
三是顺势运用各种地区及全球多边安全机构和组织，积极倡导处理非传统安全威胁的公正、合理的规则和制度，建立稳定、有效的国际合作机制。