第一，一定的社会保障形式是与一定的生产力水平、生产组织形式和分配制度相适应的。在自给自足的小农经济时代主要是家庭保障和自费医疗。在农业集体经济时代以合作医疗为主。后集体经济时代最大的特点就是各地的生产力水平，主要体现为收入水平，参差不齐；生产组织形式和分配制度强调效率。这些基本特性决定了新的农村医疗保障模式应是一个多元化的、充分考虑成本效益的制度。
第二，新的农村医疗保障模式应建立在继承和发展旧模式的基础上。在农村地区由传统转向现代的过程中，任何单一的医疗保障模式都是独木难支的。以优良的传统美德为基础的家庭保障和社会互助是可资利用的社会资源；而合作医疗是一种有中国特色的农村医疗保障模式，曾发挥过重要的历史作用，尽管现在恢复起来有很大难度，但合作医疗形式不能放弃。同时我们也应该看到，旧的医疗保障模式有许多需要改造和发展的地方。以家庭保障为主的保障模式显然难以承受现代社会的风险；合作医疗也有一定的缺陷，首先，它的经济基础比较脆弱，需要寻找可持续性的经济支撑；其次，它具有高度的强制性；最后，它也是一种平均分配制度。因此，现阶段对合作医疗的改造主要是要消除它的时代痕迹，使之更适合农村的现状，从而发挥其低投入、高效益的特点。
第三，政府的适当干预必不可少。我国目前正处在社会经济的转型时期，社会成员面临着前所未有的各种风险和不确定性，政府采取干预措施，保障社会成员的安全和权益至关重要。当然，像60、70年代强制推行合作医疗那样的绝对干预措施也是不可取的，同时也是不可能的。
农村医疗保障的现实问题
第一，费用增长过快，超过了农民的承受能力。尽管改革开放以来农民的收入有了显著提高，但收入的增长速度赶不上医疗费用的增长速度。 1990至1999年间，农民人均纯收入增长了2.2倍，而同期的门诊费用和住院费用分别增长了6.2倍和5.1倍，特别是1999年，平均每一出院者的住院医疗费超过了农民的人均收入。医疗费用的增幅大大超过了农民的承受能力。
第二，绝大多数的农村人口没有任何形式的医疗保险。据调查，有医疗保险（包括合作医疗、商业医疗保险、公费医疗、半公费医疗、统筹医疗等形式）的农村居民仅占农村总人口的12％左右，其余均为无保险人士。
第三，医疗服务质量低下。主要表现在农村医护人员专业素质低、医疗设施简陋、医疗条件差、医疗事故频发等方面。同时，农村地区还是伪劣药品的主要市场。农村人口的生命健康面临严峻挑战，一些健康指标开始恶化。
第四，医疗卫生资源配置不合理，农村人口的医疗可及性差。首先表现在医疗卫生资源在城乡之间配置不合理，农村人口占有的卫生资源大大低于全国平均水平。其次，就农村现有的医疗卫生资源来说，其配置也是不合理的。主要表现在乡镇卫生院人浮于事，机构臃肿而技术力量薄弱；村级医疗点的分布不尽合理，出现了医疗服务的死角和盲点。
第五，医疗卫生费用的使用和负担在城乡之间不平衡。一方面，绝大多数的农村人口没有医疗保险，需要自费医疗；另一方面，政府的卫生经费投入严重偏向城市。1998年政府投入587亿元，其中只有92.5亿元投向农村，仅占政府投入的16％。同年，全国卫生总费用为3 776亿元，占总人口70％的农村人口使用的份额不到25％，而且绝大部分由农户家庭支出。
以上问题并不是孤立存在的，它们之间有一定的内在联系。有保险会刺激需求，而没有保险则会抑制需求。但医疗卫生服务是一种特殊商品，它直接与健康挂钩。小病不治容易拖成大病，从而会花更多的钱，占用更多的卫生资源。因此，大量无保险人员的存在，特别是贫困的无保险者，他们对医疗需求的抑制，将对医疗卫生费用构成潜在压力。这种情况在一些发达国家（如没有实行全民健康保险的美国）也是存在的。由于政府在卫生经费的投入方面带有严重的倾向性，导致农村地区的卫生资源短缺，医疗服务质量下降，促使大量的农村患者转向城镇中心医院就医，从而增加了他们的负担，提高了医疗费用。同时，对城镇卫生资源的过度使用，必然导致城镇医疗机构进一步膨胀以及农村医疗机构的闲置和萎缩，这种恶性循环不利于卫生资源的优化配置。
农村是否需要卫生保障制度
合作医疗制度在农村运行不良，是不是表示农村不需要卫生保障制度？我们可以先考察农民的医疗需要和医疗需求之间的关系。据1998年全国第二次卫生服务调查显示 2：我国87.4%的农民完全是自费医疗，两周患病率37%的农民应就诊而未就诊，其中60%是由于经济因素；65%的患病农民应住院而未住院，由于无力支付医药费的占63%；从我们2001~2002年对安徽、湖南、云南、四川的调查情况来看，农民的家庭两周患病率在48.65%，应就诊而未就诊的比率为81.25%，其中未就诊原因中属于无可奈何之举的占了一半以上（与1998年国家卫生服务调查结果在统计学上没有显著差异）。文献资料表明，欠发达地区因贫致病和因病致贫的情况比较普遍 。在调查地区流传着这样的话“小病扛、大病躺，病重只好见阎王”。从此话中折射出农村人目前对待疾病的态度，各种比卫生保健的边际效用更大的事情（如失业、子女教育等）使农民的经济状况无暇顾及卫生保健；同时农村也并没有合适的、能真正为农民解决卫生保健的横向社会共济系统。因而从农民对待健康的态度来看，农民需要适宜的卫生保健制度。
从卫生保健的经济学特性来看，其预防保健在基本卫生保健中具有一定的外部效应和准公共产品的特性。经济学研究表明，对有外部性和公共产品特性的行业存在市场失灵、市场缺欠的特性，完全靠市场来完成资源的配置效率低下，需要政府的干预。从医疗服务资源的配置上来看，要达到资源的有效配置，也需要建立卫生保障制度。
因此，合作医疗制度的不成功并不代表着农村不需要建立卫生保障制度。在农村卫生保健问题上，不存在规范经济学中研究的是否需要的问题，我们所要面对的只是一个具体制度的选择问题（实证经济学的内容）。即究竟什么样的卫生保健制度才能真正适合农民，真正具有生命力的问题。
农村医疗保障体系的概念
中国是一个农业大国，能否解决好广大农村人口的医疗保障问题，将直接影响到我国农村的经济发展和社会稳定。我国农村地区的合作医疗制度作为在计划经济体制下的农村人口的主要医疗保障制度曾发挥了极其重要的作用。农村合作医疗制度的发展历程：合作医疗制度的产生，推广与发展，衰退。合作医疗制度衰退以后我国农村医疗保障的现状，各种医疗保障的形式在农村的作用都是非常有限的，农民的看病就医问题仍然主要是依靠家庭来解决的，医疗保障，特别是社会医疗保障基本上处于一个“真空地带”。因此，2003年中国政府提出要建立政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助供给制度。从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2~3个县（市）先行试点，取得经验后逐步推开。到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标，减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民的健康水平。
新型农村合作医疗的“新”在哪里
资金筹措是新的。最重要的表现在国家投入，而且拿大头。在强调农民必须自愿的原则下，农民每年人均10元钱，地方、中央财政再各拿出10元钱。这有别于过去的合作医疗仅是农民自己出钱，互助共济的形式。
报销的重点是新的。过去的合作医疗一般是平均主义的报销办法，这次明确规定报销是以大病统筹为主，把70%的合作医疗资金用在大病、重病的报销上，避免农民一家人因病致贫、返贫。
报销封顶线是新的。医疗费用报销有封顶，不是全部包干。这样可以使更多的农民得到基金的扶持，从而避免了一两个大病病人把合作医疗基金全部花光的现象。
资金管理是新的。新型农村医疗合作制度的基金采取专户存储，专款专用的方式，严禁任何单位和个人违法挪用。
大部分农民对“制度”的精神基本知晓，“制度”的公开、公平、公正性得到普遍的认可；大部分农民和干部对“制度”抱有乐观态度，“制度”的优越性已开始体现。
百姓利益无小事。新型农村合作医疗制度，是新形势下我国正在探索的新型农村保障体系，充分体现了党和政府对农村医疗卫生工作的重视和关心。从调查情况看，新型农村合作医疗的实施总体上得到了广大农民群众的认同，基本实现了政府、医院、农民个人多方“共赢”的目标。
新型农村合作医疗制度在农村的实施中几点急待解决的弊病
(1)乡镇医院医药费用太贵，尤其是农村医保的定点乡镇医院，医药费用更贵，服务质量却比较差。农民不愿去定点的乡镇医院看病。而根据农村医保政策，只有在定点的乡镇医院就医所产生的医疗费用，农村医保管理单位才会予以补偿。农民普遍反映即使是有补偿，自己也要支付相当多的部分。这种农村医保机构定点的乡镇医院，没有给农民带来廉价的医疗服务 ，也没有给农民带来最大的实惠。
(2)农村的乡镇医院医疗人员素质普遍不高，医疗技术水平落后，医院的医疗设施陈旧，农民从乡镇医院得不到医疗保障。这是我们在茅塘镇调查时农民反映最为迫切的问题。而且根据农村合作医保的政策规定，乡镇医院作为农民第一级医疗保障机构，定点的乡镇医院报销额度在30-60%，报销幅度最大。县级医疗机构报销额度在30%~40%之间。农民不但没有地方看好病，而且也不能享受医保政策带来的优惠，切实减轻医药负担。
(3)农民从农村医疗保障中获得补偿时普遍反应不方便，程序复杂，原因应该有两方面：①对政策不太了解。从调查中可以看出农民虽然知道这项政策，但对于政策的相关内容却不是很了解。农村医疗保险制度对于投保和报销都有明文规定。只有符合报销条件所产生的医药费用，才能获得补偿。并不是什么都可以报销，如打架、斗殴、交通肇事以及性传播疾病等所产生的医疗费用、规定的自费药等都是不能从农村医保中获得补偿的。但我在调查中几乎没有农民知道这些规定。②认为获得补偿的程序复杂。农民从医疗保险中获得补偿时，必须经过三级政府机构的审批核查。虽然当地县乡政府都专门设立了新型农村合作医保管理办公室，但办事效率不高，不专业，没有一批专业统一的审核机构。甚至有农民反应个别管理干部损公肥私，“拿回扣”。以上这些都严重阻碍了新型农村合作医保的继续向前发展，降低了农民对农村医保的信任和支持。
新型农村合作医疗制度路在何方
一、深化乡镇医院改革
首先要解决的是要让农民有地方看病、看好病、有医疗保障，这是办好农村合作医疗保险的前提。这就必须要深化农村乡镇医院改革规范医疗服务行为，更新医疗设备，提高医疗业务水平。乡镇医院的改革一直是我国农村医疗卫生改革的“老大难”。我国现在的乡镇卫生院绝大多数都是以行政乡的建制发展而来，有的乡镇只有3万到4万人，完全可以同周边乡镇一起建，充分利用医疗资源，合理配置。睢宁县古邳镇这种1万到2万人的小镇就完全可以和附近的乡镇合并建院，然后再向每村配置驻村医生。这样既可以优化资源配置，又方便农民看病。同时，乡镇医院也可以投入市场，任其参与市场竞争，而不是国家来养活卫生院，将乡镇卫生院承包或拍卖，能够解决乡镇卫生院的投资发展，但医学人才的引进，也是乡镇医院发展的一个重要环节。我国每年有许多医学大学生宁愿在大城市作医药代表，也不去乡镇医院当医生，不外乎是乡镇卫生院收入低，待遇差。在现在高校就业形势如此严峻的情况下，古邳镇卫生院还没有一个正规大学生，甚至大专生也没有，国家应该出台政策，宣传和鼓励医学大学生到乡镇医院就业。这样才能为乡镇医院的发展注入活力，农民的医疗保健也才能有保障。
二、加强药品购销监管
有较低廉的药品，是新型农村合作医疗制度健康发展的重要保障，乡村医院医药费用太贵，特别是定点的乡镇医院，必须加强对药品的购销监管。可以实行乡镇医院村卫生所，由上一级医疗机构牵头，直接向厂家统一采购药品，减少中间环节，降低药品进价，鼓励使用低成本、低价格，疗效又肯定的药物。要制订新型农村合作医疗基本药物目录，实行药品价格公示，加大农民群众的监督，让农民明明白白看病买药，切实减轻农民负担。
三、加强定点医院的审批和检查
对于医疗和药品定点机构的确定，必须加强对定点医院的审批和检查，不管哪种所有制形式，只要条件具备，人民群众满意的医院和药店都可以作为定点医疗和药品供应机构。而对于那些不及时提高自身素质，管理松弛，私自涨价，弄虚作假的定点医院和药品供应机构要及时取消农村医保定点资格，加强动态监督。否则，这种定点医院靠医保养身，农民有苦难诉的现象 ，将严重阻碍农村合作医保继续向前发展
四、加大政策内容宣传积极引导