三
要在深层次上改变新闻舆论监督难的境况，有赖于扩大人民民主，这应在主政者理性面对新闻舆论监督上有所体现。
现今，中国共产党领导着全国的各项事业，当然也领导着国内的新闻事业。执政党掌握着国家政权，掌握着各项事业包括新闻事业的领导权，掌控着新闻传媒这样一种特殊资源。如何面对新闻舆论监督，是执政党在执政活动中必然会遇到的一个问题，也是对其执政能力建设的一种考验。国内的新闻传媒是由党掌控的传播媒介。主政者所面对的新闻传媒，既包括国内媒体，又包括国外媒体；而对特定地区来说，则既包括当地媒体，又包括外地媒体。按属地管理原则，地方媒体由当地党组织的有关主管部门管辖；外地媒体在一地的派出机构（包括记者站），亦由当地党组织的有关主管部门负责管理。但对外地的乃至外国的媒体，地方党组织就很难用管自己所辖媒体的方法进行管理，重大灾难性突发事件发生后，媒体记者纷至沓来，情况就更是如此。随着政治文明建设的逐渐推进，随着人民民主的进一步扩大，主政者将会更多地受到新闻舆论的监督。
在此，不妨以湖南郴州为个案进行分析。
湖南郴州市曾因频发腐败案而一度成为全国媒体的聚焦点，时常被曝光。过去，个别领导人以“拦”、“堵”、“禁”等法对付新闻传媒。原湖南郴州市委书记李大伦在任时对媒体曝光当地丑闻十分恼火。2006年10月10日，新华社《瞭望东方周刊》报道说：2004年李树彪案发后，李大伦在一次党政联席会上说：“如果媒体来曝光，就把他们的照相机、摄像机砸了再说！”李大伦后来因贪污受贿被查处。他因有腐败问题在身，于是抵制人民民主，用敌视的态度对待以舆论监督为己任的媒体。自身腐败与抵制人民民主、与敌视媒体之间，存在着因果联系。在他任市委书记期间，湖南郴州曾发过《关于接受新闻采访、提供新闻线索及新闻发布的有关规定》。该文件规定了“四个不准（不得）”：未经市纪委或市委宣传部的批准，各单位一律不准接待市外媒体记者；不得通报重大案件、突发事件的进展情况；不得对外提供新闻线索；不得随意召开新闻发布会。这些规定，立足于“禁”、“堵”、“阻”，与扩大人民民主的要求背道而驰。从郴州的历史情况来看，嘉禾高考舞弊案、桂阳县桂路公司收费站案、竹园宾馆淫窝案、珠泉商贸城拆迁事件等，还有被频繁曝光、难以计数的矿难事故，都不是当地党政领导人要禁就能禁得住、想堵就能堵得了的。像郴州以往那样以限制人民民主监督的权利的方式控制新闻传媒及其从业者，只能是使事情走向反面。
郴州市新的党政领导们面对新闻舆论监督采取了全新的态度。市长戴道晋曾向记者们表示：郴州的发展需要媒体支持与监督，“关心关注总是情，我们将以此为动力，稳步前行；表扬批评都是爱，我们将闻过则喜，有过则改；意见建议是良言，我们将认真汲取，研究采纳。”新任领导面对媒体，主动说、权威说、及时说、准确说；从拒绝媒体、指责媒体到支持舆论监督、善待记者，出台善待媒体的文件，甚至设立“舆论监督奖”，“以开放开明的态度对待媒体”。有关“舆论监督奖”的规定见诸媒体后颇受质疑。但笔者认为，从抵制舆论监督到欢迎和鼓励舆论监督，是一种进步，凸现出了良好的心态和积极的姿态，体现出观念、态度和做法等的一系列转变，由此才会有欢迎新闻舆论监督的上述表现。
诚然，一些主政者并不是因为自身腐败而对舆论监督采取不正确的态度，而是缺乏接受民主监督的意识和雅量。李毅中在担任国家安监总局局长期间曾公开表示：“从我们系统的实际情况看，违纪违规的现象是存在的，要虚心接受监督，包括媒体监督。媒体不是中央纪委，媒体不是审计署，媒体不是调查组，你不能要求他们每句话都说得对。只要有事实依据，就要高度重视。”如果被监督者苛求进行舆论监督的媒体形同中纪委、审计署、调查组，则无异于取消媒体监督，无异于阻遏记者代表人民群众行使民主监督的权利。主政者对于来自媒体的批评，过多地自我表白、一味地推卸责任、不恰当地辩解，既不利于解决媒体所揭示的问题，也不利于体现扩大人民民主、实施新闻舆论监督；对媒体的调查进行反调查，对媒体的批评进行反批评，将会有碍于记者和公众行使自己的民主权利，甚至会使之对主政者产生对立情绪，无以在公众面前展示从善如流的良好形象；如果以势压人、颐指气使，对媒体及其记者违法采取行动，那么就很有可能会激化矛盾，使自己陷于孤立和尴尬的境地，构成对记者民主权利的侵犯。原铁岭西峰县委书记张志国，因在“进京拘传记者”事件中负有不可推卸的领导责任，被铁岭市委责令引咎辞职。他默认当地公安机关对采写批评报道的记者以涉嫌“诽谤罪”为由立案，并派员进京拘传记者，无视公民的民主权利和记者的正当权益，已达到令人惊讶的地步。无独有偶。山东高唐县副科级干部董伟，于2006年12月20日在网上跟帖说县委书记“黑”，后被逮捕，被以“诽谤罪”羁押22天。事件曝光后，县委书记孙兰雨被免职。像张志国、孙兰雨那样的主政者，当然是极少数；但从彭水到西丰再到高唐，传递了这样一个信息——一些地方的党委负责人，目无纲纪约束、压制人民民主、抵制舆论监督，一任权欲膨胀，已经不可理喻。除此而外，另一种情况须引以为戒然而并未引起人们的高度警惕。现在，严控批评报道、严控公民利用媒体行使民主监督的权利的现象，已非鲜见。2005年9月17日，新华社记者任卫东、朱薇在一篇时评中如是说：“‘控负’——常被一些政府部门负责新闻宣传的干部挂在嘴边，含义是‘控制对本地区、本部门的负面报道’。为了‘控负’，他们常常‘无可奉告’或干脆不接电话，甚至用‘拿不上台面’的手法：一旦记者采访的内容稍有涉及负面的东西，他们便‘贴身’跟随，明为‘协助’采访实是干扰采访；在媒体中培养‘眼线’，在本单位负面新闻曝光前获得消息，以便有时间动用各种关系去‘灭火’；用金钱、贵重礼品收买记者等”。在一部分地区，记者代表人民群众行使法定民主权利所进行的舆论监督，被一些主政者视为必须严加控制的“负面报道”（此系不正确概念，笔者已作过专门探讨）。这反映出两个方面的问题：一是缺乏尊重人民民主权利的意识。某些地方的“控负”，实际上已构成对人民行使民主权利的控制。对于主政者来说，这并非微不足道之事。二是这些主政者的执政能力尚有欠缺，亟待提高。不能善待人民群众的民主权利，不能进而扩大人民民主，这是一部分主政者在执政能力建设方面存在的比较大的缺憾。
四
要在深层次上改变新闻舆论监督难的境况，有赖于扩大人民民主，主政者须运用新闻传媒主动和有效地开展舆论监督。
舆论监督是新闻传媒诸多功能中民众寄予很高期望的部分，也是民众对媒体的功能发挥尚感到不够满意的部分。据新华社新闻研究所2005年所作的一项关于“受众对媒体的信任和满意度”的抽样调查显示，81％的受众认为媒体的“批评性报道太少，舆论监督力度不够”；74.8％的受众认为“对本地政府监督不够”。进行新闻舆论监督，往往就要“揭短”，对负面之事加以曝光，这就难免会在一定程度上影响党政领导的形象和声誉。有研究者就舆论监督对某些地方的党政领导进行了调查，调查中引用的某位地方官员的话颇为发人深思：“舆论监督是个好东西，我举双手赞成。它可以有效地防止一些人以权谋私，打击歪风邪气。但是，我不赞成你在我的地盘上搞舆论监督。我最希望你去搞别人的舆论监督。换位想一想，你要在这里当书记、市长，整天有人揭你的短，时间长了，就显得你无能。特别是提拔干部时，说你没有政绩，影响提拔。既然走上了当官这条道，谁不愿意被提拔呢？”成就报道直接为领导形象增光添彩，媒体对某级党委和政府下辖的单位部门的褒扬性报道也能使领导形象为之加分；而具有舆论监督性质的报道，则不免要使领导形象因之减分。这是一部分党政领导在开展新闻舆论监督方面存在的隐忧。其实，情况并非一概如此。在轰动一时的孙志刚事件中，诸多媒体都刊播了具有舆论监督性质的报道，最后此事件以废除实行多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》而告终。由于能正确对待新闻舆论监督，采取纠正错误的态度和做法，有关机构和部门在公众中的形象得到了修复，政府发扬民主、尊重民意的做法受到广泛称道。反之，则必然有损形象且无可弥补，最终将失去民心。
发挥新闻传媒的积极性，可以凭借公众的广泛参与，对社会上的黑、邪、恶现象及干部队伍中的腐败行为进行监督，造成相应的舆论压力，发挥组织之力、行政之力、法律之力、伦理之力在某些方面无法取代的作用。新闻舆论监督形成之力，是由人民民主凝聚而成的，是由民心民智汇集而成的。1954年4月，毛泽东提出：“关于报纸上的批评，要实行‘开、好、管’的三字方针。开，就是要开展批评。不开展批评，害怕批评，压制批评，是不对的。好，就是开展得好。批评要正确，要对人民有利，不能乱批一阵。什么事应指名批评，什么事不应指名，要经过研究。管，就是要把这件事管起来。这是根本的关键。党委不管，批评就开展不起来，开也开不好。”在上述“三字方针”中，“开”是首要的，“开”与否构成了在批评报道（新闻舆论监督）方面作为抑或不作为、主动作为抑或被动作为、正向作为抑或反向作为的区别。用行动否定和抵制“开”，哪怕理由再冠冕堂皇，也不可取。“好”字要求讲究效果，衡量标准是看对人民是否有利。“管”字也至关重要。党委要管媒体批评报道，但管的目的是要使之开展得好，而不是设置障碍使之事实上无法开展。在媒体对党政机关工作中的缺点错误进行批评时，后者要有雅量积极地面对批评，而不是事先封杀、事后追究。总之，新闻传媒的舆论监督应该进入主政者治党理政的视野之中。善于扩大民主、借新闻舆论监督的力量推进所辖地区的各项工作，是主政者具有政治智慧和执政能力的体现。
1999年5月11日，广东珠海市率先颁布《珠海市新闻舆论监督办法（试行）》。该《办法》要求该市党政机关、行政执法机关、司法机关、事业单位和群众团体的公务活动，除涉及国家安全、机要和保密工作的以外，都必须接受新闻舆论监督。珠海市委、市政府主管新闻工作的职能部门及珠海市新闻单位记者，在履行新闻舆论监督职能进行调查采访时，任何单位、部门、个人都应密切配合，如实反映情况，不得拒绝、抵制、隐瞒。批评报道刊播前，各新闻传媒要确保事实确凿，但任何被批评者不得要求审稿，不得以任何手段干扰新闻舆论监督工作。该办法在建立促进和保障新闻舆论监督的地方性制度方面进行了有益探索。其最可贵之处是：通过对被监督者的严格约束（包括如下三个方面：1.面对采访不得拒绝、抵制、隐瞒；2.面对新闻舆论监督工作不得以任何手段加以干扰；3.面对批评报道不得要求审稿），以确保记者和社会公众民主监督的权利，在与新闻舆论监督相关的问题上切切实实地扩大了人民民主。
2007年底，新一届云南省政府领导人上任伊始，即推出两项“舆论监督新规”：一是将新闻媒体的舆论监督纳入对行政首长进行“问责”的依据之一；二是在新修订的《云南省人民政府工作规则》中，新增“省政府及各部门要接受新闻媒体的舆论监督”的规定。《中国青年报》发表的评论说：一些党政官员总认为媒体挑刺、找碴儿，这种心态除了说明这些官员民主意识薄弱，更反映其执政能力的不自信。云南的做法显示，在地方政府中这种信心不足的现象开始消退。笔者认为，云南省党政领导此举的深层次含义是：扩大人民民主，保障人民的民主权利，以健全的新闻舆论监督辅助执政，并借此促进自身执政能力建设。故“舆论监督新规”在切实实施后，其意义不同寻常。
〔作者单位：南京大学新闻研究所〕