他尽管还担任国务院总理的要职，但在许多重大问题面前已经显得力不从心。他的处境比一般人知道的要艰难得多。江青利用30年代由国民党特务机关伪造的所谓《伍豪等脱离共党启事》的抄件，妄图诬陷、打倒他。这个文件是敌人在反对自己的政敌中所用的最卑鄙、最无耻的手段。当时党中央请在上海开业的法国律师巴和，在《申报》登出了《巴和律师代表周少山紧要启事》。
周少山是周恩来在党内用的别名。这个启事既澄清了事实真相，又彻底地揭露了敌人。事实上，早在《伍豪等脱离共党启事》登出之前两个月，周恩来已于1931年12月离开了上海，进入苏区。不谙历史的红卫兵用小报在全国到处散布：“伍豪脱党叛变，伍豪就是周恩来……”在社会上煽起了一股反周风浪。当年在上海担任党中央组织部长、深知“伍豪启事”全过程的康生，装聋作哑，拒不说明真相。周恩来只得找来有关“伍豪启事”的历史资料，写信报告毛泽东。
1968年1月26日，毛泽东对此报告作了批示，“此事早已弄清，是国民党造谣污蔑”，从而使江青的阴谋未能得逞。
那时，林彪成了红得发紫的第二号人物。林彪与江青把持的“中央文革小组”几乎代替了政治局。中央政治局的一个常委可以宣布打倒另一个常委，“中央文革小组”可以宣布打倒中央政治局常委和政治局委员。周恩来对此无可奈何。贺龙、刘少奇、陶铸三位领导人遭受政治陷害和人身摧残，先后含冤去世。
周恩来处在国务院总理的位置上，明察国内外形势，通观全局，更为忧虑。
当时，毛主席认为世界上虽然动荡得比较厉害，但一时还不会发生很大的事情，就利用这个空隙来开展“文化大革命”（我们今天且不论我国的邻居日本及后来被称为“亚洲四小龙”的南朝鲜、台湾、香港与新加坡是如何利用世界上这个动荡的空隙创造了经济奇迹而起飞的）。到“文化大革命”的第三个年头，即1969年，我国国民经济遭到了严重破坏。不少企业处于停产闹革命的状况。铁路运输处于半失控状态。军队装备落后，训练素质十分低下。国防部曾被造反派当成敌人的堡垒来冲击。我军一批富有战争经验的将帅们被批、被斗、被关。
中苏边境发生了珍宝岛冲突，苏军大兵压境，战争几乎一触即发。周恩来的确是忧心如焚！但他仍然忍辱负重，苦撑危局，力挽狂澜。
1969年5月初，法国首任驻华大使艾蒂安·马纳克到任。在会见周恩来时，马纳克说奉戴高乐总统指示将尼克松总统的口信转给中国最高级的领导人。3月底戴高乐到华盛顿参加前总统艾森豪威尔的葬礼时，尼克松正式请法国总统把美国有意改善同中国关系的口信捎给中国领导人。
周恩来听了这个口信，是心存怀疑的。他没有忘记尼克松过去多次发表的反对中国的言论，因而怀疑这是一个圈套。可是，他对于促进中美关系的改善还是很感兴趣的，他坦率地告诉马纳克，台湾问题是障碍之所在。马纳克对亚洲问题深有研究，认为需要将台湾问题放到历史的角度去看。这不只是一个“归谁所有”的法律问题，而且是一个容易动感情的、难于处理的政治问题，不大可能魔杖一挥就消失得无影无踪。马纳克觉得，台湾问题的解决将是在道路的尽头，而不是在开头。马纳克的现实主义观点，引起了周恩来的注意。
不久，巴基斯坦和罗马尼亚两国领导人亦分别将信息传了过来。11月间，巴基斯坦渠道又传来了一些更具体的信息。为了表明美国同中国打开关系是有诚意的，美国政府打算采取一个象征性的步骤。自从1950年朝鲜战争爆发以后，有两艘美国驱逐舰奉命在台湾海峡巡逻，以表明美国对蒋介石是承担了义务的。美国政府决定撤走这两艘驱逐舰，但同时说，这只是作为一种诚意，不表明美国对台湾不承担防御的义务。撤走两艘驱逐舰的目的，是表明美国愿意同中国缓和，通过谈判解决两国关系问题。
12月3日，雷阳将斯托塞尔要与他会见的情况电告国内。周恩来看后忍不住笑了，同时批评外交部领导的工作做得不够细。情况发生变化后，对驻东欧使馆的人员与美国人接触，应该有一个内部通报，让外事人员在精神上有所准备。周恩来有分寸地批评了这件事。因为中美双方怒目相视20年了，要改变这个习惯，也确实不易。周恩来请示了毛泽东后，让外交部采取办法补救，还发了电报给雷阳，告诉他可以邀请美国大使到中国使馆来做客、谈天。
12月6日，周恩来在上报毛主席后，又亲自过问，释放了2月16日因游艇误入广东海面而一直被拘留的另外两名美国人鲍德温和唐纳德女士（这同7月份释放的两个美国游客无关）。这两名美国人的问题比较复杂，游艇里设备很多，也有无线电通信设备，审查很费时间。全面审查的结论是：间谍的嫌疑很小，误入的可能性很大。根据事实，亦配合当时的政治气氛，中方释放了这两名美国人。周恩来亦通知巴基斯坦渠道转告美国领导人，说中国释放这两名美国人就是对美方停止两艘驱逐舰巡逻的答复。
事后，基辛格称赞周恩来是杰出的外交家，把双方之间这一阶段的相互探询，称为“与中国人跳的一场错综复杂的小步舞”。双方安排得如此微妙，既没有任何接触，又保持了各自的风度与尊严，以至于任何一方都无须显出主动的样子，以至于双方现存的关系都没有受到妨碍。
1969年12月11日，美国驻波兰大使斯托塞尔被邀请去中国大使馆做客。
1969年5月初，法国驻华大使马纳克奉戴高乐总统指示向周恩来转达了尼克松有意改善对华关系的口讯。
这是一件出人意料的事情。这是中华人民共和国成立以来双方接触中美国人第一次接到这种邀请。在此以前，举行了134次中美华沙会谈，双方商定中国人不到美国使馆、美国人不到中国使馆，要谈得到中立地区。
斯托塞尔接到邀请后大吃一惊，答复说，他将高兴地、小心地从后门进入中国大使馆。雷阳答复他说，这种安排是不必要的，完全可以走正门。斯托塞尔揣测，这可能是为了不让苏联情报人员漏掉这一机会。
斯托塞尔真的乘着小车抵达中国使馆大门口，堂堂正正地从正门进去了，并在“融洽”的气氛中会见了雷阳代办。
从“两个半战争”到“一个半战争”
在尼克松执掌白宫以前，总统安全事务特别助理（即国家安全顾问）都是在白宫地下室办公。那里离开地面有30多级台阶，到总统办公室要走50多米远，可见国家安全委员会没有引起总统的重视。尼克松不同于他的前任，一上台就要基辛格考虑如何改革这个机构，使它发挥重大作用，成为制定对外政策的一个首脑组织。办公室也从地下搬到了地上，在白宫一楼紧挨着尼克松的椭圆形总统办公室，安排了一间宽敞明亮的房间。办公室有法国式的落地长窗雪白锃亮的地板、油漆一新的办公桌椅。基辛格的办公桌上有直通尼克松的电话，还摆有一架镶有尼克松照片的相框。相片上写着尼克松对基辛格的题词：“赠给亨利·基辛格：善进良策，献身尔职，逾于所司，永志不渝。你的朋友理查德·尼克松。”屋里边还设有一个遥控中心，从磁带数据箱到连接世界各地的直线电话，一应俱全。守卫办公室的安全人员，几乎要比美国肯尼迪角警卫阿波罗登月火箭发射台的人还多。基辛格就在这关系美国安全的神经中枢指挥、调度一切，主持着国家安全委员会的日常工作。
基辛格初到白宫，办公室设在地下室里。
尼克松每天要和基辛格通两三次电话，会见90分钟。通常是在上午九十点之间，两人就24小时之内的情况碰头30至40分钟；若有要事，可能在这一天还要再见几次面。尼克松从来没有找不到基辛格的时候。
美国《生活》杂志曾经发表文章描述过国家安全委员会开会的情况：国家安全委员会的成员们来到了白宫的内阁会议室等待尼克松。他们是国务卿罗杰斯、国防部长莱尔德、紧急计划局长乔治·林肯、参谋长联席会议主席穆勒、中央情报局长赫尔姆斯，还有副总统阿格纽。有时还要根据会议的性质，吸收有关军政部门的高级助手列席会议，以便随时提供咨询。
一会儿，连接会议室与总统办公室的右边房门打开了，一个人走了进来。
此人不是尼克松总统，而是基辛格。基辛格一边态度随便地用姓名的爱称向在座的各个军政要员打招呼，一边从容地在总统左边的椅子上就座。基辛格手里拿着一个夹着文件的黑夹子，夹子的厚度预示着今天会议时间的长短。基辛格夹子里的文件只有一个副本，它正摆在总统座位前的桌面上，那是谁都不能伸手去翻阅的。只有基辛格一个人知道总统今天想些什么，要在会议上讲些什么。
总统是国家安全委员会的法定主席，会议怎么开，要作出什么决定，当天早上他已经找基辛格商量好了。
传来了轻微的脚步声。一个助手提醒大家说：“先生们，总统来了。”尼克松胸有成竹地从右边门里走进来，在当中主席的位置上就座，例行公事地瞄了所有的与会者一眼。这时，与会者都稍微有点紧张，只有基辛格是例外，他在令人莫测地微微笑着。
尼克松宣布开会了。他简单扼要地讲明今天开会的内容，然后，头微微朝左边一扬：
“亨利，你把可供选择的方案给我们谈一谈吧！”
基辛格首先清了清嗓子，用清楚沉着的声调，简要地讲明早就准备好了的方案。
尼克松仰身背靠座椅，微笑着听他当天已经批阅过的内容。基辛格好像又回到哈佛讲坛上，不过听讲的已不是学生，而是美国内阁的成员及其高级助手。
基辛格抑扬顿挫地讲着，时而强调一下重点，时而解释一下不好懂的字眼，时而翻开另外一些本子，旁征博引。这是1969年10月的一次会议。基辛格首先回顾了美国现有的被称为“两个半战争”的战略理论。根据这个理论，美国军队要准备打“两个半战争”：“一个”是保卫欧洲，抵抗苏联的进攻；“另一个”
是抵抗中国对东南亚或北朝鲜对南朝鲜的进攻；还有“半个”战争是对付别处的不测事件，例如中东冲突。“两个半战争”计划是基于20世纪50年代铁板一块的共产党阵营的政治现实而制定的，与当时的政治现实已不相符合了。中苏两个共产党巨人已经出现了分裂，中国人与苏联人同时发动战争的现实前景并不存在。美国必须抛弃那种固执地认为共产党是一块铁板的思想，而且美国的军事政策并不认为中国是一个主要的威胁。基辛格认为，即使美国战略理论的尼克松每天至少需要与基辛格通三次电话。
转变从没有得到北京的承认，美国仍然必须进行自己的调整。
为此，基辛格的班子提出了“一个半战争”的战略新理论。根据这个新战略，美国在和平时期保持这样的部队，它足以同时对付在欧洲或亚洲发生的一次共产党大规模进攻；援助盟国对付亚洲的非中国的威胁，或者应付其他地方发生的紧急事态。
讨论开始了。当然，免不了也会有分歧与争执；但是，与会者对基辛格所讲的不会有任何严重的诘难。除非得到总统事前暗示或以言词、表情作出的表示，否则，谁也不会提出什么意见，因为谁也负不起在重大问题上站到“错误”
一边去的责任。
尼克松在会上也会问一些问题，不过他提问的方式就明白无误地告诉了别人他需要什么样的回答。尼克松显然感到十分满意。因为基辛格对战略理论的调整符合他的意图，阐明了美国外交政策一个质的转变：美国将根据敌手对美国采取的行动，而不是像以前那样根据它们的意识形态来对待他们。
苏联人的神经被触痛了
1970年1月20日，中断了整两年的中美华沙大使级会谈又举行了，而且破天荒地在中国大使馆进行会谈。令人觉得意味深长的是，当天中午，美国国务院发言人罗伯特·麦克洛斯基在例行的新闻发布会上透露，会谈将在“中共大使馆”举行。可是，几个小时以后，麦克洛斯基又奉白宫的指示，出来修正他的说法。他宣称，会谈将在“中华人民共和国大使馆”举行。敏感的外交界人士当然注意到，这是新中国自1949年成立以来，美国官方发言人首次用这个正式名称。麦克洛斯基反复说了“中华人民共和国”三次。
在此以前，中美大使级会谈延续了15年，会谈了134次，被人称为“时间之长、次数之多、争论之激烈，为近代国际关系史上罕见的外交谈判”。
如今，第135次中美大使级会谈除了地点是第一次在中国大使馆举行之外，程序上、内容上几乎没有什么新变化。斯托塞尔拿出一份事前在华盛顿经过充分准备、逐字推敲的发言稿，照本宣科地读了一遍。雷阳代办也同样拿出一份得到国内批准的稿子，像往常一样照念。
当周恩来在北京读到斯托塞尔的正式发言稿时，敏锐地从两句不那么显眼的话中发现了一点新信息：发言中申明美国不谋求“参加针对中国的与苏联共同主宰世界的谋划”，“美国准备考虑派一个代表到北京去同你们的官员直接讨论问题，或接受你们的政府代表到华盛顿来更全面地探讨我今天的发言中提到的任何问题，或我们同意讨论的其他问题”。
基辛格在华盛顿接到中国临时代办雷阳的发言稿，也从中国人惯常用的词句中发现了两句颇有新意而又相当含蓄的话：
我们愿意考虑和讨论美国政府根据和平共处五项原则提出的任何意见和建议，从而切实有助于缓和中美之间的紧张局势，并从根本上改善中美两国的关系。这些会谈可继续在大使一级进行，也可以在更高一级进行或通过双方同意的其他渠道进行。
基辛格看罢暗自发笑：
在相隔12000英里的两国首都拟定的两篇正式发言，实际上是用两国各自惯用的语言提出了同样的建议。可见，两国领导人在一代人的时间里第一次开始彼此从地缘政治的角度而不是从意识形态的角度看待对方。基辛格想到这里，赶快拿起直通总统办公室的专用电话。1970年1月21日，也就是中美大使级的第135次会谈举行以后的第二天，基辛格刚刚跟尼克松总统碰过头，昨天的华沙会谈使他深受鼓舞。尼克松觉得，这次该由他本人发出信号了。尼克松决定在2月份向国会提出的外交政策特别报告中，发出新的信号。他已经嘱咐这个报告有关中国的部分由基辛格来起草，要讲几句中听的、让中国人获得好感的话，要透露美国“尽力采取同北京改善实际关系的步骤”。基辛格的头脑中已勃列日涅夫集团忧心美中关系改善。
经涌现出诸如“伟大而生气勃勃的人民”、“勤劳、勇敢而有天赋有教养的人民”
之类的形容词，用以形容大洋彼岸的中国。