20世纪90年代，全社会都很关注农民负担问题。但是究竟什么是农民负担？农民负担问题出在哪里？一段时期以来，农民负担状况变化又如何？是否加重了？到底该如何解决？带着以上的问题，从1998年7月10至8月19日，作者对安徽省巢湖地区农民负担的状况进行了实地田野调查，这个调研涉及六个部分问题： 农民负担及农民负担问题；农民反映强烈的几种不合理负担；农民负担的状况分析；两个典型农民负担的变化趋势分析；农民负担产生的因素分析，以及解决农民负担问题的思路。
（一） 农民负担与农民负担问题
1. 什么是农民负担？
按巢湖市政府印制的农业承包合同书的规定，农民负担仅指村提留费和乡统筹费两项。具体一点，村提留费包括公积金、公益金和管理费，乡统筹费由教育附加费、计划生育费、五保优抚费、民兵训练费、乡村道路建设费等。（1998年巢湖市人民政府印制的农业承包合同书）。在调查中发现，一些农民将农民负担与“农业税”等同起来，误以为“农业税”太多了、太重了。实际上，这些农民的观点是显然的，即农民所负担的税费就是农民负担，但农民负担又不仅仅指农业税，其他农业税以外的税费，如农产品定购任务也是农民负担。也有一些农民认为农业土地承包费就是农民负担。农业土地承包费是农民负担，但农民负担是否仅仅就是农业土地承包费呢？调查发现有些不承包土地和不种田的农业也要交纳如教育附加费、乡村道路建设费等。调查情况表明，农民普遍地认为农民负担就是指农民所负担的一切税费，而且包括劳务负担（指义务工和积累工）和农产品定购任务。
2. 农民负担的具体项目
农民负担的具体项目可以划分为两大类别，即显现负担与隐性负担。其中，显现的农民负担是由政府的相关政策文件明确规定和列举的农民承担的有关货币支付的责任。如： （1） 农业税与农业特产税（巢湖地区已规定取消农业特产税）； （2） 乡统筹费（包括教育附加费、计划生育费、五保优抚费、民兵训练费、乡村道路建设费）； （3） 村提留费（包括公积金、公益金和管理费）； （4） 附加税费： 如巢湖市征收的基本水费与外资还贷。
除了以上所列举的显性的农民负担外，还有一种隐性的农民负担，如： （5） 劳务负担（包括义务工和劳务工）；（6） 农产品定购任务农产品定购价格低于市场价格的价格差额，也会造成农民经济利益的损失。从实质上说，这也是一种农民负担。但因为资料搜集和分析困难的缘故，以下分析时，农民负担不包括隐性负担。
3. 农民负担的问题
从抽样的80个典型农户的调查情况看，有63个农户认为农村土地承包费过高，即农民负担过重，占抽样总数的78.75%；有64个农户担心地方政府会随意提高农村土地承包费，加重农民负担，占抽样总数的80%。这一调查结果表明，约有78.75%的农民感到农民负担过重，约80%的农民担心农民负担会继续加重。一方面，这表明了农村经济发展到了一个特定的阶段，农民收入普遍增长缓慢，部分农民的收入增长跟不上农民负担的增长幅度，以致农民普遍地感觉到了负担过重，这说明了农民的收入积累能力低，农民负担承受能力弱。另一方面，这也反映了一些地方农民的不合理负担过重，地方政府在征收税收和管理农村经济的过程中存在一些问题和弊端。
（二） 农民反映强烈的几种不合理负担形式
从调查的巢湖市5个乡、镇的实际情况来看，农民普遍反映强烈的几种加重农民负担的有以下情形：
（1） 将义务工和积累工随意地折算成现金，变相收费。该现象在巢湖市苏湾镇包坊村反映强烈，问题突出，地方政府对农民未完成的任务按每个工7元钱标准征收。
（2） 1998年农业承包合同书已经取消农业特产税，但有的地方依旧强行征收，征收时只用钢笔在合同书上签字，并盖上地方政府的印章即可。这种现象发生在巢湖市柘皋镇鲕山村。其实这种做法公然违背了农业合同书的规定。按合同规定，农民作为合同乙方有权拒交合同规定以外的任何费用，而柘皋镇政府却将该税强加给农民。1998年，该地区农民普遍大面积种植瓜子，而瓜子价格在一周里从每斤5.0元跌至3.5元，并有继续下跌的趋势，农民普遍遭受很大损失，却依然要负担农业特产税，实属不合理。
（3） 地方干部工资与乡村道路建设费已包括在村提留和乡统筹费中，而有的地方政府却偏偏重复收取。如巢湖市栏杆镇洪桥村农民的合同书上都有一项收取村干部工资的签字凭证。实际上，村提留费中的管理费已包括了村干部工资。
（4） 定购任务不能及时完成的，任意给予罚款。柘皋镇鲕山村农民完成不了任务，被处以每公斤15.00元的罚款。
（5） 有的地方干部收取税费时，在农业合同书中只填写收取的总金额，不填写各项的具体金额，税费帐目模糊，欺骗性大。如栏杆镇有些农户的农业合同书中有关税费上缴的记录中，只有乡村提统的总额，却没有各项目的具体金额，带有明显的欺骗倾向。洪桥村万红组（自然村）的农民经上访市政府核算后，发现该村每户每人被多收了13.5元，引起了当地农户的强烈不满。
（6） 有些干部利用职权，随意将少数人完成不了的定购任务转嫁到别的农户身上；将少数农户建房占地以上及行政用地的农业税全村（组）均摊，这些做法都加重了多时农户的负担。
（三） 农民负担的状况分析
本次农民调查共涉及巢湖市5个乡镇，限于篇幅和资料，以下仅以抽样中4个镇12个典型农户的数据列成表51加以说明。
巢湖市（四镇）农民负担基本状况为人均负担145.90元，亩均负担为111.48元，按调查中从各乡镇农业经营管理站取得的有关人均收入的数据可知，该四镇政府统计的人均收入在1600—2200元之间。如假定该地区人均收入为2000元，则人均负担占人均收入的份额为7.29%。
就四镇的人均负担而言，负担最重的是柘皋镇，人均负担高达190.25元，有的农户甚至达到人均200元。其中，该镇政府征收农林特产税是加重农民不合理负担的一个重要因素。就亩均负担而言，农民负担最重的是栏杆镇，亩均负担高达169.92元。其中，地方干部和镇政府重复收费和乱收费是加重农民负担一个重要因素，栏杆镇“万红事件”就是一个典型的证明。
（四） 两个典型农户负担的变化趋势分析
由于农民负担的历史数据难以取得（许多农民往年的农业合同书无法找到），作者仅根据已经取得的少数几个历年农民负担监督卡保存比较完整的农民负担数据，抽取选择两个较有代表性和普遍性的有关农民负担的数据，这两个典型农户在1994—1998年期间，合计人均耕地面积一直保持在1.16亩至1.31亩之间，与巢湖市人均耕地面积1.3亩接近，具有较强代表性。在核算农户负担总额时，使用了各年度相同的指标，剔除了少数年份的不合理负担。
在1994—1996年这一期间，农民负担上涨幅度大。1995年相对1994年，人均负担和亩均负担各上涨45.9%、32%；1996年相对1995年，人均负担和亩均负担同时上涨30.3%；农民负担加重幅度大，一方面可能是农民收入增长的缘故，另一方面，因为农民负担问题没有引起政府和全社会的特别关注，许多地方政府巧设名目任意加重村提留和乡统筹费的征收。这种情形直到1997年，中央和地方各级政府采取严厉的减轻农民负担的措施，社会各界加强监督的努力下得到了改善，使得1997年相对前一年，人均收入上升2.7%，而亩均负担则略有下降。但是，1998年情况却不容乐观。由于1998年经济形势较为严峻，农民收入特别是非农收入增长十分困难，因而中央反复强调农民负担不应超过上一年。但尽管如此，1998年相对上一年，人均负担和亩均负担依然同时上升了16.6%，这种情况值得担忧和关注。
（五） 农民负担产生的因素分析
抽取项目（3）人均耕地面积（X）与项目（8）人均负担（Y1）、项目（9）亩均负担（Y2），作出均负担额Y1、Y2与人均耕地面积X之间的离散图。
1. 人均耕地面积过少引起农民负担过重
亩均负担Y2与人均耕地面积X有较为显著的线性负相关，即随人均耕地面积的不断增加，农户亩均负担额呈下降趋势。这说明诸如栏杆镇、苏湾镇、环城乡某些地方农民负担过重的一个重要因素是耕地过少。调查发现这三个镇都有一些地方人均耕地面积还不到0.5亩，对一农户而言，耕地如此之少，难以形成规模，农业经营收益十分低微，有些农户农业收益扣除成本（如化肥、农药、种子）之后，仅够甚至不够支付农村的各项税费。对这部分农民而言，农民负担过重。农民通常依靠外出打工或从事副业（兼业），以取得非农业收入来维持生存与发展。
人均耕地面积过少造成农民负担过重，有两种类型： 一种是兼业收入来源不足，农业收入与非农业收入都很低，这类农户是巢湖地区当前真正负担过重的农民。农民负担问题关键是减轻解决这类低收入农民的负担。另一类型是农业收入低，但兼业带来的非农收入高，这批农户的收入基本上是可观的，可是许多农户们仍然会感觉负担重，调查发现这主要是由于耕地少造成农户心理不平衡形成的一种心理感受。
2． 虚报农户人均收入，造成农民负担普遍性加重
人均负担额Y1与人均耕地面积X呈不很显著的线性正相关，（之所以不显著，可能在于一些因素： （1） 样本数量过少，不充分。 （2） 各个样本农户的政策环境存在差别，存在不合理负担的干扰。但是，随着人均耕地面积的增加，由于规模经济的作用，经济效益的提高，农民人均负担额也会随农民收入的增加而增加。这样，一些地方政府任意夸大本地人均收入也是农民负担加重的一个重要因素。
根据国务院文件规定，农民人均负担额（这里的负担仅指村提留和乡统筹两项）不得超过上年人均收入的5%，所以，农民负担的轻重很大程度上依赖人均收入的大小。而乡镇政府在统计核算各地人均收入时，由于各种主客观因素的限制，常常带有很大的随意性和人为性。某些地方政府和干部为了夸大政绩和增加地方财政收入，而任意地虚夸本地农户的人均收入。由于人均收入不符实际的上涨，必然会引起农民负担也随之加重。
3． 农村财税制度存在弊端，造成农民负担过重
一方面缺乏公平负担的原则。农村税费的计提标准，不能也无法与农民收入水平相挂钩，这样，由于农民收入水平存在差别，甚至悬殊，造成低收入农民负担的普遍性和实质性过重。另一方面，征收方式缺乏规范和法律依据。调查发现，各个乡镇几乎都是采用所谓的“倒挂法”，即根据上年人均收入的5%计提村提留与相统筹费。这种方式带有很强的人为性，很不规范，缺乏法律意识。
以上加重农民负担的三个因素分别是由于农户人均收入测定技术、农业税制以及农村“人多地少”的经济特点等经济内在原因造成的，除此以外，还有许多外部因素造成农户的不合理负担加重，如： 地方政府乱收费、乱集资、乱摊派，少数干部的腐败，寻租行为造成农民负担过重，如前文提及的巧设名目、变相收费等农民反映强烈的集中加重农民负担的因素。
因此，规范明晰政府与农户之间的税费契约关系，真正明确双方的权利与义务，增加地方财政收支的透明度，以及加速农村财税制度的改革。税费契约关系可以通过合同（或农民负担监督卡）的形式实现，但目前地方政府印制的合同过于简单，不利于农民了解税费征收过程中可能出现的各种欺诈、摊派变相收费、巧设名目以及各种税费的计收标准等等，所有这些都应以明确的条文形式列在合同之中，供农民对照、核实、监督。
立法部门应加强这方面的立法，以及设立专门的监察仲裁机构，以解决有关农民负担问题的各种纠纷，保障合同公平、公正、有效地执行，提高农民与政府的谈判能力；改善由于信息不对称造成的农户的不利处境，从而在政府与农户之间达成一个可以自我实施的契约，来限制政府的行为和保障农民合法权益，达到减轻和消除农民不合理负担的目的。
寻求新的经济增长点，加速农民经济发展，提高农民的收入水平，增强农民承受负担的能力是解决农民负担问题的最根本的途径。寻求经济增长点的关键在于处理好“人多地少”与农业发展的矛盾。一方面，应积极探索引导农业集约化，产业化经营，提高劳动生产率和土地生产率，增加农民收入；另一方面，加快发展第三产业与乡镇企业等非农产业，转移剩余劳动力，促进土地的相对集中，实现适度的规模经营，提高农民收入，最终增强农民承受负担的能力。