（2）： 欠发达地区发展模式的困境及其制约条件
（一） 欠发达地区农村养老保障模式的基本特征及其困境
根据收入差距、地理区位以及研究的方便性，我们将界定的东部地区称为发达地区，而将中部与西部地区界定为欠发达地区。与发达地区相比，欠发达地区农村养老保障模式的基本特征及其面临的困境更加突出。
首先，现行体系以家庭保障为主，农村社会保障组织与制度广泛缺位。有关资料显示，从农村年轻人对自己将来养老问题的打算来看，94％的农村青年人希望将来在家中养老，72.2％的青年人希望将来依靠子女养老（周志凯，2004）。不过，农村社会公众强烈认同家庭养老并不意味着家庭养老就一定注定永远是农村养老保障的主体模式。同样，家庭养老模式也并不排斥合作互助与社会保险等其他养老方式，更不能以家庭养老模式被普遍接受的程度而忽视、否定或消极对待其他正式的社会化养老保障制度。
其次，农村社会养老保险保障水平低且缺乏可持续性。即使对一些农民人均收入高达4000元的相对发达地区农村而言，其农村社会养老保障的水平如何呢？以全国最早试点建立农村社会养老保险的烟台为例，1992年该区成为全国第一个全面建立社会养老保险制度的县（李茜、张大勇等，2004）。从1991年以来，该区参加农村社会养老保险的农民投保人数一直在下降，尤其是1995年和1998年，分别比前三年下降20%和19%。2001年以后，投保人数下降的幅度有所缓和，但相对而言，农民参保所缴纳的保险费额却急剧上升，2001年相对三年前，保险费额上升了49%，2002年则比上年上升15%。从人均缴费额来看，保险费不断上调，从1998年的人均75元上调至2000年的人均135元。但另一方面，人均领取的养老金水平却很低，呈下降趋势，由1992年和1993年的人均76.8和87.00元下降至2003年的50.56元，当然，2003年之前，人均养老金水平一直维持在70元左右。由此可知，即使像烟台这样一个相对发达地区已经运行了13年之久的农村社会养老保险制度，目前其对农村老年人的保障水平不仅如此之低，以至于无法维持正常的生活需求，而且从参保人数的下降趋势看，如果没有外界的扶持和干预，这样的农村社会养老保险将明显缺乏可持续性。
此外，集体养老、社会救济养老以及商业养老保险只覆盖有限的特定农民群体。由于欠发达地区的集体经济相对落后，集体养老保障形式一般也只能局限于“五保户”群体，甚至更多的养老院建设也超出了绝大多数欠发达地区的集体经济的承受能力。况且，“五保户”制度只相对有效地保障了特定农村贫困老年人群的基本生活，而这部分老年人群占全部农村老年人的比重十分有限。同样，在经济欠发达地区，集体经济缺乏能力为全部的贫困农民提供养老支持，于是，国家组织专门的以社会救济形式为一部分老年人提供养老保障补助，然而，社会救济不仅救助的水平低下，而且其补助对象只占全部老年人对象的0.4%。至于商业养老保险也只适合于农村收入水平相当高的一部分农民，显然，参加商业养老保险的这部分农村居民所占的比重也十分低下。因此，欠发达地区的多数正规养老组织制度只能保障规模十分有限的特定农民群体，而绝大多数的农民养老保障问题还明显缺乏强有力的正规社会组织资源。
（二） 欠发达地区农村社会养老保障制度发展的制约条件
欠发达地区与发达地区在发展农村养老保障制度方面相比大体上存在一些不利或制约因素，如农民收入低下与缴费能力弱、地方集体经济落后以及地方政府财政收入和转移支付能力低等。
1 农民收入水平低下与承担缴费能力弱
改革开放30多年以来，中国农村居民收入有了很大程度的提高。与1978年全国农民的年平均收入140元不到的水平相比，2002年全国农民的平均收入已经达到2475元，提高了将近20倍。但是，一方面，和城市居民的收入相比，农民的收入不仅增长幅度缓慢，而且绝对水平也和城市居民的收入差距明显拉大至2002年，东部、中部和西部地区农民的年平均收入分别为3758元、2269元和1740元，其收入比从1978年1.28∶0.98∶1上升到2002年的2.16∶1.30∶1.其中，西部地区农民收入不足东部地区的50%。。另一方面，就农村内部而言，无论是和全国的平均水平相比，还是和东部地区相比，中西部欠发达地区农民收入增长速度尤其缓慢，并且与东部地区的收入差距也在明显拉大。从农民的收入和消费支出相比较可以发现，农民在社会养老或医疗保障方面的潜在费用承担能力还很弱。况且，由于认识和对社会养老保险的信心问题，很多农民为社会养老保障愿意承担或支付的意愿事实上是比较低的且不稳定。
2 地方集体经济组织力量薄弱
随着20世纪80年代乡镇企业的崛起和发展（如苏南模式、浙江温州模式以及珠江模式等），一些地方的村集体经济得到迅速发展和壮大，但这一般只限于珠江三角洲、长江三角洲以及环渤海山东等发达地区。那些欠发达地区的乡镇企业发展水平相对较低，而许多地方的集体经济则或者走向衰退，或者缺乏条件发展维艰。这种地区分化自90年代之后明显加剧了，欠发达地区尤其是其中的落后地区集体经济组织已经名存实亡，其经济功能不断萎缩，以至丧失，而只仅仅维系或依附于村委会（村民自治组织）承担名义上农村土地集体所有的管理者角色。地方集体经济的衰落对农村养老保障是不利的，这种情形不仅使原来传承下来的农村集体养老模式的进一步发展和扩展失去了基础，而且不利于支持和推动社会养老保障制度的孕育和发展。
3 地方政府财政收入水平低与财政转移能力弱
无论是国际的经验，还是中国的实践都表明政府的财政补贴和支持对社会保障制度的发展至关重要，尤其是对作为低收入阶层的农民参加社会养老或医疗保险更是如此，下文关于发达地区试点和发展农村养老保险的各种经验模式也将证明这一点。不过，与发达地区相比较，中西部地区无论是地方政府财政收入，还是财政支出水平都远远低于发达地区。以人均财政收入水平来看，发达地区平均人均财政收入水平为1648.29元，其中，上海、北京和天津三个直辖市分别达到6361.42元、5046.73元和3086.82元，次之的广东、浙江、江苏和辽宁等省也都在1000元以上。而中部和西部地区省区的人均财政收入分别仅为476元和449元，仅占东部地区平均水平的三分之一左右，其中，相当多的省区（共计7个）人均财政收入水平仅仅约为300多元。同样，从人均财政支出作为指标，也可以观察到类似的情形。与发达地区人均财政支出2282元的水平相比，中部和西部地区人均财政支出水平分别为1146元和1783元。其中，中部地区的人均财政支出水平刚好接近于东部地区的一半，但西部的人均财政支出水平要高出中部地区约50%，这或许主要得益于中央政府的西部大开发战略和中央财政转移的倾斜政策，也可能是西部省区人口规模或密度比较小的缘故。中西部欠发达地区政府的财政低收入水平在一定程度上限制和制约了政府的转移支付能力及其对农民参加农村养老保险的扶持力度。
4 欠发达地区内部经济发展的不平衡性
欠发达地区与发达地区之间的特殊性差异不仅体现在全国层面上，而且也存在于欠发达地区内部各省区之间，甚至更深入到省区内部各市县的层面上。同处于中部和西部地区，一些省份（如黑龙江、吉林和内蒙古等）的农民人均收入和政府财政收入水平更高一些，而另一些地方（西藏和贵州等）的农民人均收入和政府财政收入则要低得多。类似的差异也分布在各省、自治区内部的不同市县之间，即欠发达地区各省区内部一些市县的农民收入和政府财政收入可能远高于另一些市县的水平。一般地，地方集体经济组织也在相对更不发达地区发展落后一些，而在一些经济条件好些的地方则发展得更快些。欠发达地区内部经济发展的不平衡性意味着农村社会养老保障模式的试验与发展在不同地区必然面临着程度不同的制约因素，从而试验的模式也会存在进一步的地区差异。