三、行政征用中值得注意的几个问题
（一）行政征用中的公共利益标准
作为财产征用的目的，世界各国国家宪法上的行政征用都以“公益性”为征用目的。我国宪法第10条、第13条第3款明确规定和强调了充分保障公共利益的依法性，正式确立了公共利益应当依法界定的基本原则。在我国当前的行政管理实践中，行政机关经常在没有或缺乏明确法律规定的情况下，直接以公共利益的名义作出行政决定，实行土地征用，或者对公民财产实行征用，这种做法违背了宪法精神和法治原则。
（二）行政征用中的补偿原则
关于行政征用的补偿原则，主要有完全补偿、适当补偿、公平补偿三原则。我国目前采取的是“适当原则”和“相应原则”。比如我国戒严法、外资企业法等规定的是“相应补偿”原则；水法、人民警察法等则规定的是“适当补偿”原则；以上规定实际上就是“相当补偿”原则。相当补偿一般不等偿，补偿利益小于损失利益。这就导致实践中征用补偿标准过低，甚至达不到“相当补偿”的合理程度，这在土地征用中十分突出。随着《物权法》的颁行，给予被征用人更充分、更完全的补偿。
（三）行政征用的一般程序
程序问题是行政征用的核心，包括事前的调查、审批和命令发布；事中的执行程序和当事人异议；以及事后的补偿。行政征用事关相对人的财产权，所以事先的调查和审批是不可或缺的环节。查审之后是征用人以书面形式下达行政命令。当然，若是形势实在紧急以致书面下达命令也将陷于迟延，那么征用人可以在拟制命令的同时即执行征用，并采取口头命令方式，但征用人对此负有举证责任。征用命令中应当写明内容包括：征用事由，法律依据，征用机关，征用时限，对当事人相关利益加以保护的保证，概括的事后补偿范围，救济手段和责任承担方式等。
《行政执法手册》 行政执法程序
一、行政执法程序的概述
行政执法程序是指行政执法行为实现的空间表现形式，时间顺序和持续状态，即方式、步骤和过程。它是行政管理民主化，法制化的体现和反映。现代法制中的依法行政，其含义之一就是行政主体必须遵守法定程序，违反法定程序必须承担相应的法律责任。但是，目前行政执法中存在的突出问题就是重实体，轻程序，认为行政程序可有可无，按程序办事束缚了手脚，在实践中往往造成行政主体做出具体行政行为时武断专横，由于程序过错，行政诉讼败诉率较高。本文对行政程序的特点、内容，作用及违反法定程序的表现形式等作一分析，以期行政机关在进行行政执法活动中注重执法程序的完善。
一、行政执法程序的特点
由于任何行政执法行为都必须通过一定的空间和时间的形式表现出来，因此任何行政执法行为都客观地表现为一定的程序。归纳起来，行政执法程序具有以下三个共同特点：
一是法定性。行政执法程序法定是其区别其他程序的根本所在，它是国家权力机关按照立法程序制定的行为规范。在一般情况下，它是行政执法行为有效的构成要件之一。如果行政执法行为违反了程序的规定，就会发生执法行为无效，部分无效或经补正后有效的法律后果。
二是普遍性。行政执法程序是法律规范的重要组成部分，表达的是国家意志，因而具有普遍的拘束力。任何行政执法人员必须严格按照程序的规定去实施相关的行为，否则，会导致程序违法，法律不予保护。
三是辅助性。程序是依附于实体而存在的。如果没有实体内容，程序的规定就是一纸空文，毫无用处。行政执法程序是规定实施行政执法活动的方法， 步骤和过程，它围绕着实施行政执法活动的实体规范而发生作用。实体是里，程序是表，相辅相成。
二、行政执法程序的功能
行政程序的具体功能主要是：1、将行政行为纳入民主化轨道。2、确保依法行政。3、强化行政权威。4、提升行政决定的合理性。
三、行政程序的基本制度
（二）听证制度
1、听证制度的涵义和作用
听证是行政主体在作出影响行政相对方合法权益的决定前，由行政主体告知决定理由和听证权利，行政相对方表达意见、提供证据，以及行政主体听取意见、接纳证据的程序所构成的一种行政程序基本法律制度。
听证制度是行政程序法基本制度的核心，其法律价值主要在于：
第一、保护当事人的合法权益免受非法侵害。听证的本质在于给有关当事人提供机会发表意见，陈述情况，当面质证。当事人可以充分利用这些程序权利对抗行政机关非法侵害，维护自己的合法权益。
第二、监督行政机关依法行使职权，为行政机关作出公正的决定提供程序保障。听证使行政活动处于公众监督之下，行政机关作出有关决定必须指明事实根据、法律根据、说明理由。这样可以避免行政机关随意作出决定。
第三、听证有利于提高公民的法律意识。听证的过程，实质上也是一个很好的法制教育过程，在听证过程中，有关当事人、旁听人员能更好地了解有关法律、行政机关活动的方式，对为何要承担相应法律责任、如何承担法律责任都能起到较好的宣传教育作用。此外，听证制度真正体现了行政相对方参与行政活动的原则，提高了行政活动的透明度，可以大大减少执法成本，提高行政效率。
（二）听证制度的主要内容
1、告知和通知。告知是行政机关在作出决定前将决定的事实和法律理由依法定形式告知利害关系人。通知是行政机关将有关听证的事项在法定期限内通告利害关系人，以便利害关系人有充分的时间准备参加听证。告知和通知在行政程序中发挥着行政主体与行政相对方之间的沟通作用，是听证中不可缺少的程序，对行政相对方的听证权起着重要的保障作用。
2、公开听证。听证必须公开，让公众有机会了解行政主体行政决定作出的过程，从而监督行政主体依法行政。但听证事项如涉及到国家机密、商业秘密和个人隐私的，听证可以不公开进行。
3、对抗辩论。对抗辩论是由行政主体提出决定的事实和法律依据，行政相对方对此提出质疑和反诘，从而使决定所依据的事实更趋真实可靠和公正合理。
4、制作笔录。听证过程必须以记录的形式保存下来，行政主体以笔录作为作出行政决定的惟一依据。
（三）听证制度在行政程序法律规范中的体现
听证制度在中国行政程序法律规范中正式确立的标志是 1996年的《行政处罚法》。该法第五章第三节专门规定了听证程序，其中第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”这里将行政处罚中适用听证的条件作了明确的规定。其条件涉及到两个方面，一是处罚的种类，二是当事人要求听证。该条并进一步规定了听证的具体步骤：
1、当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出；
2、行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
3、除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私外，听证应公开举行；
4、听证由行政机关指定的非本案的调查人员主持，当事人认为主持人与本案有利害关系的，有权申请回避；
5、当事人可亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；
6、举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证；
7、听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章；
8、听证结束后，行政机关依据行政处罚法的规定作出行政处罚决定。
二、回避制度
（一）回避制度的涵义和作用
行政程序法中的回避制度是指行政机关的公务员在行使职权过程中，因与其处理的法律事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公平性，依法终止其职务的行使并由他人代理的一种程序法律制度。
回避制度的法律价值正在于确保行政程序的公正性，保证行政程序公正性原则得到具体落实。行政公正性可以树立利益冲突的双方当事人寻求行政程序来解决行政争议的信心，客观上也有助于产生社会稳定发展的积极力量。因此，建立回避这一法律制度是人们对法律公正的期待的结果。
（二）回避制度的主要内容
回避制度的内容主要包括亲属回避、地区回避和公务回避。亲属回避和地区回避主要适用于内部行政行为程序，即人事任职程序。行政程序法中的回避主要是公务回避。
作为一项基本程序法律制度，各国对回避内容的规定尽管不尽相同，但以下几个方面是回避程序法中不可缺少的：
1、关于回避的情形
回避的情形是指在什么条件下有关人员应当回避，这是回避的前提。在社会关系中，血亲、姻亲和人情都是可能导致人们偏私的内在依据。这一点已成为不言而喻的公理。在保公正的法律程序中，任何偏私都将有害于法律程序价值目标的实现。排除法律程序主持人的偏私非常重要。因此，各国无一例外地将有利害关系作为回避的情形。当然，各国传统法律文化的差异性，或多或少对回避原因的内容产生一定的影响，对亲属关系回避的范围规定不一。
2、关于回避的方式
回避的方式是指在法定条件下有关人员如何回避，这是行政回避的具体步骤。一般国家或地区的行政程序法都有自行回避和申请回避之规定。尽管这两种回避方式具有相同的法律价值，但对行政机关来说却具有不同的目的。自行回避至少能够较好地体现行政效率，在社会上树立起行政机关客观公正的整体形象，能使社会对其行政行为产生更加广泛的认同感，使行政权的运作始终拥有丰厚的社会基础支撑；而申请回避在人们看来多少是对自行回避的一种补充，即公务员应当回避而不回避时，当事人有申请回避权以保证本人受到公正行政程序的对待。因此，这两种回避方式之间存在互相关联性，法律规定这两种回避方式并存实为明智、科学之举。
3、关于回避的后果
回避的法律后果是指当有关人员应当回避而没有回避的情形下，其所作的行政行为是否有效？行为者是否应当承担法律责任？为保证行政行为的有效性，一般国家和地区的行政程序法都将符合回避规定作为行政行为的有效条件之一。但是，由于公务员偏私在客观上仅是可能影响行政行为公正性，也就是说，公务员偏私与其所作出的行政行为是否不公正没有必然联系。将公务员在不符合回避规定下作出的行政行为一概视为无效并不科学、合理。因此，不少国家或地区的行政程序法认为，只有当公务员本人是本案的当事人时，由其作出的行政行为才是无效；在其他情形下所作出的行政行为是否有效，应当具体问题具体分析。如果在公务员回避的情况下，其他公务员也会作出相同的行政行为时，就不应当认定该行政行为必然无效。
（三）回避制度在行政程序法律规范中的体现
回避制度虽然在我国还相当不完备，但是，作为一项有效的事前监督、保证行政公正制度，不仅得到越来越多的首肯，而且在已有的立法中也有相当的体现。如《行政监察法》规定：“监察人员办理的监察事项与本人或者其近亲属有利害关系的应当回避。”《行政处罚法》规定：“执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。”“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。”有关规定行政处罚程序的规章也大都规定了回避制度，如{违反水法规行政处罚程序暂行规定》规定： “承办人员和主管领导，与本案有利害关系或其他利害关系，可能影响公正查处案件的，应当自行回避。”《国境卫生检疫行政处罚程序规则》规定：“合议组成员有下列情形之一的，应当回避，当事人也有权用书面申请他们回避：①是当事人的近亲属；②与本案有利害关系；③与本案当事人有其他利害关系，可能影响对案件公正处理的。”
《国家公务员暂行条例》则设专章专门规定了回避制度，该法第十二章第61条规定：“国家公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接属于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系之职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务工作。”第62条规定：“国家公务员执行公务时，涉及本人或者涉及本人有本条例第61条所列亲属关系人员的利害关系的，必须回避。”第63条规定：“国家公务员担任县级以下地方人民政府领导职务的，一般不得在原籍任职。”人事部于 1996年5月27日发布的《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》中不仅对回避范围诸如直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系、近姻亲关系等作了具体明确的规定，而且分别对任职回避程序、公务回避程序作了具体规定，从而使我国公务员回避制度的规定更加完善。国家公务员回避制度中的公务回避实质就是行政程序中的回避制度。因此，可以说，我国目前有关回避的规定中，相对而言，《国家公务员暂行条例》及其相关补充规定相对比较完善。
（四）回避制度的完善和发展
在现行的回避制度中存在着以下主要问题，这也是今后行政程序立法在确立回避制度时必须注意的方面：