安丽娜 胡洪玉
长期以来，法院拥有查明事实和适用法律规则或原则，即裁决法律问题的专属权力，这是法治的必然要求。然而，“在现代社会，由于法治自身的局限性以及行政机关管理职权的不断深化，导致人们对行政的依赖与日俱增，各国普遍进入行政国家时代，行政机关广泛而全面地介入国民生活领域，面对各种专业性、技术性、即时性事件及其引发的纠纷，行政机关凭借其掌握的公共资源、在行政管理过程中形成的专业优势、对社情民事的深入了解以及积极主动形塑社会生活的特性，使其能够及时有效地解决纠纷，避免社会秩序失范，具有其他纠纷解决方式所不具备的制度优势”。行政解纷机制便在各国应运而生，即“国家的行政机关（包括地方政府）或准行政机关所设或附设的非诉讼纠纷解决程序，包括行政申诉、行政调解、行政裁决等基本形式，这种机制既可作为行政司法的组成部分，设定为由当事人选择的替代性程序，也可以作为准司法系统，设定为法定前置程序或独立的行政法院（庭）系统”。就行政解纷的对象而言，既包括行政争议，又包括民事纠纷。本文仅立足于民事纠纷解决的视角，即行政机关对行政管理过程中民事纠纷的解决。具体而言，我国的行政过程中的民事纠纷解决机制包括行政调解、行政仲裁、行政裁决等不同机制。故本文择取行政调解、行政仲裁以及行政裁决三种主要解纷机制进行论述。
一、两岸行政调解制度的比较研究
行政调解是ADR框架中所包含的一种方式，在我国大陆，与人民调解、司法调解一并构成所谓“东方经验”的大调解体系。行政调解与其他调解制度最大的区别在于由行政机关作为第三者居间解决纠纷。观察两岸现有的行政调解制度，台湾地区目前已经形成以乡镇市调解为主，辅之以各专业调解的行政调解制度体系，大陆则主要以司法助理员调解纠纷为行政调解的主要形式，尚未形成清晰的行政调解制度体系。
（一）台湾地区行政调解制度体系概览
在台湾地区，现行的调解主要有三类，即乡镇市调解、法院调解及专业调解。本文所讨论的行政调解机制体系为乡镇市调解与专业调解。所谓乡镇市调解，是指由乡、镇、市公所设立的调解委员会对民事纠纷及告诉才处理的刑事纠纷进行调解解决的制度，专业调解则为行政调解的一种，此一定义为笔者在查阅台湾部分资料后归纳总结而得，认为专业调解即是指涉及某专业领域内的纠纷，由相关主管机关或其设立的调解委员会对该纠纷进行协调解决的制度。例如消费争议调解、耕地三七五减租（耕地租佃）争议调解、公害（环保）纠纷调解、劳资争议调解、医疗争议调解、采购履约争议调解等。
1.乡镇市调解：
台湾地区乡镇市调解制度可追溯至1931年，当时国民党政府的内政部与司法行政部共同颁布制定的《区乡坊调解委员会权限规程》规定“各县市以下之乡镇，选任地方上具有法律知识及信望素孚之公正人士担任调解委员，组织调解委员会，办理民、刑事件调解业务”，此为乡镇市调解制度的雏形，后直至1955年制定并施行“乡镇调解条例”（以下简称“条例”），赋予乡镇市调解制度以法制化的地位，该“条例”历经10次修改，最终形成现行的“乡镇市调解条例”。目前，乡镇市调解制度在定纷止争、化解纠纷方面发挥着重要作用。
（1）解纷主体的构建
乡镇市调解机构为乡镇市调解委员会，其设置于乡镇等基层行政机关内部，主要考虑到乡镇作为基层行政机关，为与民众接触最多的机关，也是纠纷多发的地方，将调解机构设置于此大大利于纠纷及时解决，此与大陆努力实现的“把纠纷化解在基层”的基本理念不谋而合。论其专业性，“条例”已明确规定调解委员的积极资格与消极资格，或具有法律或其他专业知识，或为乡、镇、市信望素孚的公正人士，此为乡镇市调解委员的必要条件。论其独立性，为防止地方派系介入而影响调解结果，“条例”特别规定乡、镇、市长及民意代表均不得兼任调解委员；另一方面即为经费上独立，调解委员会所需的经费，均由乡、镇、市公所根据实际需要，编入乡、镇、市自治预算，其中法院移交至调解委员会调解的案件，由法院负担其所需经费。
另一方面，为提高调解委员对调解工作的热情、发挥调解功能，台湾地区构建了调解委员的奖励机制，并制定了“乡镇市调解绩优人员奖励要点”。其奖励可以分为两类，一类为对调解委员独任调解的奖励，包括“行政院长奖”、“法务部长奖”以及由县政府制定的其他奖项。另外，还特别根据调解委员的在职年限设定了“行政院长奖”、“内政部长奖”与县政府制定的其他奖项。为了更好地起到激励作用，前述诸多奖项的颁布均须在集会或庆典等公开活动中进行，以期达到其社会效应，对调解委员予以奖励的同时也在社会层面上彰显了调解的功能。除此之外，台湾地区“内政部”、“法务部”以及县政府亦针对各乡、镇、市调解委员会的绩效予以奖励，并编入预算，在一定程度上鼓励、促进了乡镇市调解制度的发展。
（2）部分调解前置模式
为了发挥行政解纷机制的优势，台湾地区现将某些纠纷的调解程序作为提起诉讼的前置程序，其他则由当事人选择，既可直接诉讼又可以选择调解。将调解前置的纠纷一般为因不动产所引起的纠纷、雇用人与受雇人因契约关系所产生的纠纷、具有一定血亲关系的亲属间的纠纷或因小额财产所引起的纠纷等，即便当事人已经提起诉讼，一审法院亦须将案件移付调解委员会进行调解。此处的调解，既可由法院调解也可由法院移付乡镇市调解。此类纠纷多为邻里之间、亲属之间等关系较为特殊的一类人之间的纠纷，将调解作为起诉之必经程序，无论对纠纷的解决还是社会关系的和睦，均大有稗益。
（3）调解的效力与执行
乡镇市调解书的效力实行“法院审核”制度，调解书必须交由法院审核后由法官签名并加盖法院印信，即具有与确定民事判决相同的效力，当事人亦不得就该争议再行起诉。若当事人认为经核定的调解书为无效或可撤销，可向原核定法院提起宣告该调解无效或撤销调解之诉的途径予以救济。导致调解无效或可撤销的原因可以归纳如下：首先，即为调解具有实体法上无效或诉讼法上无效的情形；其次，则为调解委员以强暴、胁迫或欺诈等非法形式进行调解，或阻止当事人起诉以及其他涉嫌犯罪的行为；最后，非因当事人过失而成立调解，如事后发现调解所依据的文件为伪造或变造而使得调解成立等情形。调解成立后更为重要的则为调解书的执行。因具有确定民事判决的效力，一方当事人对调解内容不履行时对方可以申请强制执行。赋予调解书具有强制执行的效力，既提高了调解书的公信力以及在民众心中的威信，又确保调解内容的实现，保障了当事人权利利益的实现，与此同时为法院减轻案件负担、疏减诉源，可谓“一箭三雕”。
2.专业调解制度
现行的专业调解主要有消费争议调解、耕地三七五减租（耕地租佃）争议调解、公害（环保）纠纷调解、劳资争议调解、采购履约争议调解、着作权争议调解、医疗争议调解等。从各个调解机制的名称便可看出其调解对象为何。其与乡镇市调解，可称为一般与个别的关系，但凡非属专业调解对象范围之内的纠纷，均可申请乡镇市调解来解决，相辅相成。因此在制度设计上与乡镇市调解必有诸多相似之处，例如凡经法院核定后的调解书均具有确定民事判决的效力等。下文仅着眼于专业调解之于乡镇市调解的区别所在，且由于专业调解种类繁多，此处不能一一列举比较，仅以消费争议调解、耕地租佃调解、着作权争议调解以及劳资争议调解为例予以归纳概括其一般性规律。
（1）调解主体的设置层级更高
严格地说，在调解主体设置方面不应当称为与乡镇市调解的区别，二者均具有专业性与独立性，其细微差别仅体现在专业调解更高的层级设置以及更为严格的专业性要求上。专业调解的调解委员会一般设在“直辖市”、县（市）级政府内，例如，消费争议调解委员会设置于“直辖市”、县（市）政府，其组织成员由“直辖市”、县（市）政府代表、消费者保护官、消费者保护团体代表、企业经营者所属或相关职业团体代表组成；耕地租佃委员会则分别设置于“直辖市”或县（市）政府及乡（镇、市、区）公所，可根据乡（镇、市、区）地主、佃户数量的多少选择不予设立委员会或数乡（镇、市、区）合并设立之；对于劳资争议调解，当事人须向“中央行政院劳工委员会”或直辖市、县（市）政府申请调解；对于着作权争议，则由“经济部智慧财产局着作权审议及调解委员会”根据具体争议而指定个别委员予以调解。相较乡镇市调解委员会均设置于基层而言，专业调解的调解主体则设置于“直辖市”、县（市）政府或更高层级的行政机关内部，且资格条件也比乡镇市调解委员更为严格。既充分发挥了乡镇市基层行政机关与民众生活最为贴近，解决普通民事纠纷时便民、迅速、高效的优势，又体现了对于涉及某专业领域内知识的纠纷，级别较高的行政机关在人员素质、专业知识等方面更适宜专业纠纷的解决。
（2）与其他解纷机制的衔接模式更为多样性
专业调解与调处、仲裁、裁决等其他非诉讼纠纷解决机制之间的衔接模式各异，尚缺乏一般性的原则性规定，主要有两种，其一即为申诉不服后方可提起调解，例如消费者与经营者之间的消费争议，消费者必须先行向企业经营者、消费者保护团体或消费者服务中心或其分中心进行申诉，当申诉未获得妥当处理时，消费者可向“直辖市”、县（市）政府消费者保护官申诉，只有当经过前述两次调解而纠纷仍未获得妥当处理时，消费者才得向“直辖市”或县（市）消费争议调解委员会申请调解。另一则为调解前置模式，例如出租人与承租人因耕地租佃发生争议时，当事人必须先行向乡（镇、市、区）公所耕地租佃委员会申请调解，调解不成时才能径行向“直辖市”或县（市）政府耕地租佃委员会申请调处，经过调处仍不能解决纠纷时，“直辖市”或县（市）政府耕地租佃委员会应将案件移送司法机关处理，并且免收裁判费用。
3.小结
综上所述，台湾地区已经形成较为成熟的行政调解机制体系。总体而言，在制度设计上，既发挥了基层行政机关对民众熟悉与了解的优势，又不乏专业性要求，将纠纷尽可能化解于基层，真正起到为法院疏减诉源的“过滤器”作用。与此同时，构建有效的奖惩机制有利于激发调解热情进而推动行政调解解纷功能的发挥。最为重要的一点则为行政调解与其他解纷机制的衔接与运行，将行政调解与其他纠纷解决机制有机地衔接、环环相扣，使整个纠纷解决过程像一条“纠纷解决链”能动地连接起来，从而达到迅速、及时、有效地解决纠纷的目标。
（二）大陆行政调解制度的现状分析
1.立法皇现零散化特征
与台湾地区以“乡镇市调解条例”为基本立法，辅之以“劳资争议处理法”、“公害纠纷处理法”、“消费者争议保护法”、“耕地三七五减租条例”、“着作权争议调解办法”等专门立法的行政调解法律体系而言，大陆关于行政调解的立法仍皇现零散化特征。虽有大量法律法规虽涉及行政调解，但并没有形成一个清晰、系统的立法体系。不同效力层级的规范性文件均有关于行政调解的规定，其制定缺乏统一的规划与整体上的设计，使得在内容上或出现重复或出现冲突。“不仅造成制度上的内耗，而且从民众的角度来说，不利于民众的认识与掌握，从而很难发挥其定纷止争的积极作用。”
此外，就立法内容而言，用语不够规范的现象在大量规范性文件中均有存在，例如《矿产资源法》第47条规定：“矿产企业之间的矿区范围的争议，由当事人协商，协商不成，由有关县级以上人民政府根据依法核定的矿区范围处理。”此处“处理”一词究竟为何种处理，是否为调解，尚不得而知。诸如此类规定极易成为行政机关相互推诿的理由。另一方面，大量规范的内容过于简单与粗糙，仅拿司法部颁布的《民间纠纷处理办法》为例，仅规定司法助理员负责处理民间纠纷，未规定其任职资格及其权力责任等。同时缺乏相应的监督条款，若司法处理员在调解过程中存在不当调解、违法调解等情形，无法对其予以监督及惩戒。与此相比，台湾地区“乡镇市调解条例”从“行政调解范围、调解委员选任、奖惩、监督到调解成立效力与执行”具体、明确的规定，可以真正做到有法可依。
2.调解主体缺乏专业性与独立性
不论为乡镇市调解抑或专业调解，台湾地区均对调解主体的专业性作出明确规定。大陆则很少存在专门的行政调解主体，仅有专利复审委员会、商标评审委员会等极少数几个。其他的大多数调解主体则均由非专门性的各级政府及其职能部门进行。使得调解主体难以摆脱与行政机关的关系，难于独立行使调解权，调解案件的公正性也大打折扣。