2002年7月，北京东城区和平里街道办事处选择了组织分化的策略，进行街道管理体制改革。东城区和平里街道办事处将社区服务中心、社区文体中心、社保中心、环卫所、绿化办、敬老院等事业单位从自身分离出来，组建了街道社区服务管理中心。中心《章程》明确规定：中心是非政府、非营利的具有法人地位的事业单位。街道办事处负责制定社区建设与社区服务发展规划，确定“中心”的工作任务和目标，对其实行宏观管理和指导、监督；通过“项目经费”的运作方式，与“中心”建立“委托－代理”关系，给予资金支持。“中心”对办事处和社区居民负责，根据社区居民实际需要，做好社区服务管理和监督。
和平里“社区服务管理中心”的运作模式，具体分为两个方面：
（一）在中心与办事处之间，主要是“委托－代理”的运作模式。社区服务管理中心与街道办事处签订委托责任书，明确自己的责、权、利。本着转变职能，明确职责，理顺关系的原则，街道办事处将环卫所（差额拨款事业单位）、绿化办（差额拨款单位）、社保所（全额拨款事业单位）、敬老院（自收自支单位）、文体中心（自收自支单位）、社区服务中心（自收自支单位）、96156社区服务呼叫系统七个事业单位，从办事处的职能中剥离出来，并结合七个事业单位近三年实际需要的费用，经过汇总分析，以平均数作为参考依据，确定为年度项目经费，整体移交给街道社区服务管理中心，全权管理运作。
（二）在社区服务管理中心内部，主要实行项目管理，围绕项目经费进行运作。每年，社区服务管理中心接受街道办事处划拨的年度项目总经费，然后划分到社区服务、社区环境卫生、社区文化体育、社区卫生健康、社区福利与社会保障五大项目，并将五大项目作为母项，进行细化分解。具体每个项目的运作，社区服务管理中心采取公开招、投标方式，选定承包对象，并与其签订目标责任书，通过“契约形式”对承包“项目”给予落实。在项目运作中，坚持“费随事转”的原则，社区服务管理中心兴办的经营性服务项目，实行有偿服务；办事处提供经费的公益性服务项目实行无偿服务。
社区服务管理中心的建立，在街道层面建立起了一种新型的街道管理模式：街道党工委领导、人大监督、街道办事处依法行政、社区服务管理中心承办社会服务。这种新型街道管理模式的建立，在街道层面把党务工作、行政工作和社会服务工作区分开来，分别交由街道党工委、街道办事处、社区服务管理中心来执行，建立起三个相互独立又相互关联的工作平台：（1）街道党建工作平台，以街道党工委为主体；（2）街道政务工作平台，以街道办事处为主体；（3）街道社会公共事务服务平台，以社区服务管理中心为主体。
这种新型街道管理模式的建立，同时也区分了四种不同的、独立的工作机制：（1）社区党建工作机制；（2）人大和党工委监督机制；（3）办事处依法行政工作机制；（4）社区服务管理中心具体实施社会公共事务服务的运行机制。
这样，北京东城区和平里街道办事处的社区服务管理中心就作为具有独立法人资格的非政府、非营利事业单位，承担了从政府剥离出来的事务性工作，受街道办事处委托，在街道辖区范围内向民众提供社会公共服务。
案例分析提示与思考：
1. 请对北京市和平里街道办事处的管理体制改革进行评析。
2. 结合实际，谈谈我国进行街道管理体制改革的必要性。
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1.改革开放以来，随着城市大规模的建设和快速发展，“街道办”作为城市区级政府以下的一级管理机构，其辖地面积和人口迅速扩张，有些“街道办”的辖区几乎相当于国外的一个小城市，或国内中小城市的一个区，这使得“街道办”的管理任务日益繁重。原来实行的“两级政府、两级管理”的体制存在一定程度的“条块分割”，处在城市基层管理第一线的“街道办”职权十分有限，对很多城市管理方面的问题往往是“看得见、摸得着、无权管”，而市、区政府的职能机构则“有权管、看不见”，造成了“有能力管的无权管、有权管的无能力管”的局面。于是，城市管理显现“纵向管不到底，横向管不到边”的严重弊端。
同时，伴随着经济转轨和社会转型，城市的经济社会生活发生了巨大变化，城市基层管理上出现了很多新的领域，“街道办”的任务越来越重。例如，“单位人”转变为“社会人”，增加了“街道办”管理和服务对象；中国已经进入老龄化社会，各街区的老龄人口（尤其是离退休人员）显著增多，老年人口的活动空间基本上在家庭所居住的街区，这就增加了“街道办”的工作内容；改革中出现了大量失业下岗人员，需要“街道办”的关心和帮助；随着城乡社会流动加快，城市街区的外来人口越来越多，他们既为街区的发展作出了贡献，也给街区的管理带来了压力。面对这些新情况新问题，原有的“街道办”的职责规定显然难以应付。
2.不少研究者界就“街道办”管理体制的改革发表了意见，争论的焦点是“街道办”是否应当成为一级政权，这些观点大致可分为三种：
第一种主张将“街道办”建成一级政府，其理由是目前“街道办”事实上已经承担了一级政府的工作，不如从法律上明确规定，从而结束现实中“街道办”之行政于法无据的现象。或者是将现有的“街道办”适当合并，减少数量，扩大辖区，然后改为一级政府；同时将现有的区政府改为市政府的派出机关，负责指导、联系、监督“街道政府”。但将“街道办”升格为一级政府需经国家立法机关修改宪法和地方组织法，短期内难以实现。
第二种主张建议取消“街道办”的建制，希望藉此减少政府的管理层级，真正实现“二级政府、二级管理”。这种主张的方案之一是把区的管辖范围划小，由区政府直接指导“居民委员会”。它通过适当增加区的数量，缩小区政府的管理范围，将其降为基层政府，面向居民直接管理。这种管理幅度与管理层级的科学化、合理化设置符合现代城市管理高效率的要求。另一种方案是，不改变市区两级政府的设置，直接改革“街道办”，以社区制逐渐取而代之，建立政府管理与社区自治相结合的城市管理新体制。
第三种主张是维持现状、稍加调整，其理由是，将“街道办”改成一级政府，不符合国际上城市管理的规律，而目前全面取消“街道办”建制又不太现实，因此还是维持“街道办”派出机构的性质为好，但也要在职能和管理方式上作一些调整，可以适当扩大“街道办”的权限，适度加强“街道办”的职能，但不应该把“街道办”的权限（职能）加强到“相当于一级政府”的程度；应当克服“全能政府”、“万能政府”的传统观念，突破“在政府上下级之间放权”的思维框架，将视野拓展到政府与社会的关系上，引进“小政府、大社会”的思路；政府在承担必要的职能时，应尽可能地培植社会的自我管理能力，让“街道办”在繁杂的社会事务中解放出来。
案例8：精简—膨胀怪圈20
材料一：S市是由Q市J县的21世纪新型城市行政体制改革试验
S市是由Q市J县的一个农村集镇直接升格为省辖县级市，应该说没有历史包袱，能够更好地进行行政改革和创新。正是因为这一历史机遇，S市与H省、Z市一起成为国内三级行政体制改革的试验区。在这一试验区里，S市政府可以大胆进行地方政府改革和创新，引进新的组织机构和管理模式，精简政府人员，提高办事效率。因此，1988年S市建市时，所有的举措都体现了这些思想，试图建立21世纪新型城市行政体制，表现在以下几个方面：
从机构方面来说，S市党委系列只有市委办、党务工作部两个部门；政府系列只有市政办、经济局等11个工作部门；事业单位有236个。这些指标仅占中央规定县级政府机构编织的37 %，相当于一般县的1 / 3。
从人员方面来说，S市市委书记仅有一正一副，市长仅有一正三副，人大政协都为交叉任职，政府官员数量仅为100人左右，事业单位数量仅为1421人。这些指标大大低于同级政府数量。
从职能方面来说，S市政府按照市场经济原理设置政府机构设置，不搞上下对路，不设专业经济管理部门，实行开放式管理，如组建经济局，统一管理经济事务，对应上面的22个部门。发展各类中介和民间组织，让民间组织进行自我管理。
从公共财政方面来说，S市改革之初，严格控制财政拨款，将一些专业性经济部门组建成公司，参与市场经济；让事业单位自负盈亏，严格控制规模和数量。
应该说，不论机构设置，人员配置，还是职能配置，都是城市行政体制改革的有益创新。从某种程度上来说，已经与西方国家地方行政体制越来越接近和趋同，“小政府，大社会”的雏形似乎正在形成。
不过，这一改革的新生儿并没有能够持久。政府机构经过16年的辗转，又回到了原点。如今，原先精简的机构不见了，取而代之的是部门和人员的不断膨胀。党委系列达到10个，政府系列达到18个，书记和市长的人数也增多，政府官员数量达到400多人，事业单位达到264个，吃财政饭的达到5747人。此外，事业单位还大量雇佣临时人员。
材料二：河南省A县2005年的政府机构改革
河南省A县2005年底进行了政府机构改革。首先，A乡把乡镇机构合并为5大办公室，把自收自支事业单位改制为企业，然后进行了人员的调整和分流。A乡在机构改革前有乡镇工作人员242人。其中招聘人员13人，自收自支人员98，财政全供人员131人。财政全供人员中，有领导班子成员16人，一般行政人员16人，财政全供事业人员99人。A乡的改革分为两大部分，第一部分是乡领导班子的调整，第二部分是乡镇一般人员的调整。
1. 乡领导班子成员的调整
按照河南省这次机构改革的规定，A乡领导班子成员只能保留9名，需要裁减7人。为此，县委组织部对班子成员组织了民主测评和组织考察。民主测评由全体乡干部、村支书和村主任对领导班子成员按照优秀、称职、不称职3个标准进行打分，测评后当众密封带回组织部。组织考察由组织部与部分村支书、乡镇站所中层干部，以及党委班子成员分别谈话。此外，对于2005年以前3年的年度考核优秀的干部进行加分，年度考核后3名的予以扣分。工龄每5年加1分。
综合以上成绩，A乡的7名领导班子成员落选了，其中包括副乡长、组织委员、宣传委员、人大副主席、综治办主任、乡工会主席和党委秘书等。为了妥善安置这些落选的班子成员，县委制定了4条调回县城工作的条件：一是乡镇三把手和四把手落选的；二是担任副乡级干部8年以上的；三是年龄超过45岁的；四是家庭特别困难的。只要符合这四条的任何一条都可以调回县直部门工作。根据这些标准，全县23个乡镇落选的110名班子成员中有35名回到了县直部门工作。A乡的一位副乡长调回了县直工作，剩余落选的6位班子成员仍然享受副乡级班子成员待遇，但不再担任实际副乡级职务，也不参加班子会。他们后来被安置到新成立的5大办公室和1个中心，分别担任主任职务。
2. 一般人员的调整
招聘人员13人分布在计生办（7人）、民政所（2人）、农房所（4人），按照规定应坚决清退。该乡从确保稳定的角度出发，把这13人的名字从乡镇工作人员的名单中划去，他们不参加乡政府的点名，对上级报告说这些招聘人员都已经清退，但他们仍然在原单位上班工作。自收自支单位的工作人员这次暂且不做任何变动，但自收自支单位要逐步转变为企业，通过服务农民和社会来获得报酬。
这次改革任务最艰巨的是财政全供的一般乡干部。其中，财政全供行政人员的改革非常容易做。因为按照规定，该乡应设编21人（不包括领导班子成员9人和享受领导班子成员的6人），但是实际只有16人，缺编5人。而财政全供事业单位人员则多达99人，按照规定设编43人，应分流56人。实际上，这99人中有因为各种原因没有上班的27人，只有72人参与了竞争。为了确保这88人（行政16人加上事业72人）的竞争公平合理，该县制定了具体的考评措施。
经过考核筛选，最终确定了分流的人员名单，并且直接上报县委组织部。在参与竞争的88人中，行政人员没有分流1名，而且还从事业编制中挑选出前5名补充到行政编制中，使得一般行政编制达到21名；事业编制99人（参加竞争的72人）留下了48人（含转移到行政上的5名），分流了51人（参加竞争中的24人）。
名单公布后，榜上有名的皆大欢喜。被分流的人员，乡党委书记都逐个进行谈话，并尽量把他们的工作安排得比较满意。即使这样，民政所的一名女干部被分流后，还是号啕大哭。因为根据规定，被分流的干部必须离岗，而且只发70％的工资，要是3年内还不能竞争上岗的话，3年后就可能真的下岗了。