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第4篇：1997年以来的香港财政状况是改善了还是恶化了
——基于时间序列数据的一个初步分析
一、问题的提出
在学习考察香港取消遗产税情况和香港国际金融中心地位的维持与提升过程中，[1][2]笔者特别注意到了社会各阶层和舆论传媒以及学术理论界对香港财政状况的一个基本估计和判断。在香港酝酿取消遗产税过程中，基于对香港财政状况的评估与判断，不少人提出了反对取消遗产税的主张与要求。民意调查显示，70％的人表示支持取消遗产税，而不赞成取消遗产税的人则高达30％之多。而且这一反对的声浪在2005年7月间达到高潮，并使得本应在当年7月进行二读的法案被迫后延。支持他们反对取消遗产税的一个重要理由，就是他们认为取消遗产税将直接减少香港政府的收入。据统计，香港政府当时有巨额的财政赤字。2005/06年财政年度前6个月的财政赤字高达455亿港元。[3]1999—2003年，遗产税收入约占香港政府收入的0.7％。若取消遗产税，则可能使香港政府收入每年减少约15亿港元。因此，他们担心取消遗产税可能会使香港的财政赤字雪上加霜。[4]
2005年12月16—18日在中山大学举行的“全球化和区域经济一体化中的香港经济”国际研讨会上，来自香港浸会大学经济系的邓树雄先生在其提交给会议的论文《香港税制检讨与改革的回顾与展望》一文中，对自1998/99年度开始，香港特区政府面对的庞大的结构性财政赤字亦多有忧虑，并发出了全面检讨香港税制，进一步稳定香港财政的呼吁。根据邓树雄先生提供的情况，由于1997年亚洲金融危机，致使1998年香港经济出现负增长，并影响到香港其后数年经济的不景气，使得香港1998/99年度预算案从原来的107亿元盈余，变成了最后的232亿元的赤字。从1999/00年度起，香港特区政府每一年度都要编制赤字预算案，财政储备亦因此花掉1900多亿元，用以弥补这几年的财政赤字。[5]
从香港社会各阶层的呼声和舆论传媒的反映以及学术理论界的忧虑中透露出来的资讯，虽然都言之有理并且持之有据，但给人的印象或者传达出来的信息效果恐怕就不仅限于此了。对这些资讯和信息如果不能给予恰当的甄别和正确的理解以及科学的判断，不但可能会影响到决策的科学和民主，而且还可能会误导公众，造成国际社会对香港财政状况的误解，从而对香港的整体形象和声誉带来比较负面和消极的影响。那么，香港的财政状况到底是怎样的呢香港财政的真实情况是怎样的呢1997年以来的香港财政状况是改善了还是恶化了应当如何全面、完整和准确的把握香港的财政状况这些都是需要及时给予正面回答的问题，也是需要进行深入研究和广泛讨论的问题。为了能对香港财政状况有一个比较客观准确的把握和比较科学合理的判断，这就需要对香港财政的整体状况做一个比较科学、完整和全面的考察。
二、真实的情况
对香港财政状况的整体把握，可以从多个方面和角度切入，对香港财政状况的科学考察，可以有多种方法和途径展开。这里首先以时间序列数据为基础，从财政收入及其结构变动情况，财政支出及其结构变动情况，以及财政收支及其平衡情况等方面，对香港财政状况作一个历史的考察和分析。
1、财政收入变化情况
香港回归以来，各财政年度（以下简称“年度”）政府财政收入（下称“财政收入”）呈现以三年为周期的周期性增减变化。从1997／98年度开始，收入总体上呈现下滑趋势，由2812.3亿港元（以下简称“亿元”）下滑到2000／01年度的1755.6亿元，然后又逐年上升到2003／04年度的2635.9亿元，之后又开始下滑（见表1和图1）。[6]总体上看，香港财政收入的波动性较大。财政收入在1997／98年度达到最高水平，在2000／01年度降至最低水平，最低年度为最高年度的62.4%，二者的差距为最低年度收入的60.2%。
2、财政收入结构情况
从财政收入的构成看，经营收入占了主体地位，其在财政收入中的比重达到80%左右，最高年度达到86.4%，最低年度也有71.3%，其收入变化直接影响着财政收入的变化；而非经营收入在财政收入中的比重约为20%左右，其收入变化趋势与财政收入的变化趋势基本相同并且高度一致，而且比经营收入与财政收入之间走势的一致性程度更高（见图1）。在经营收入中，直接税和间接税占了主要部分，两者在财政收入中的比重分别为38%和22%左右，而其他收入和投资收入所占比重较低。在非经营收入中，基金是构成主体，基金在财政收入中约占17%左右，其中基本工程储备基金又是最主要的基金，在财政收入中的比重达到12%左右。
从具体税种看，入息税及利得税、印花税、博彩税及彩票税又占了主体地位，三项税收在财政收入中的比重占了50%左右，最高时达到57.3%，最低时也有39%，其中入息税及利得税、博彩及彩票税分别约占38%和5%左右；各项收费、土地基金在财政收入中的比重，分别为4.5%和4%左右。
3、财政支出变化情况
香港回归后的六年间，除1998／99财政年度外，财政支出总体上呈现逐年增长态势。财政支出由1996／97年度的1826.8亿元逐年增加到2002／03年的2474.7亿元，年均增长5.19%。2002／03年度财政支出额达到回归以来最高水平，之后财政支出又逐年下降，2004／05年度回落到2330.7亿元，较两年前下降了5.8%。
4、财政支出结构情况
从财政支出的构成看，经营支出是财政支出的主要组成部分，在财政支出中的比重达到80%左右，最高年度达到83.8%，最低年度也有74.1%，其支出变化直接影响着财政支出的变化，其支出变化趋势与财政支出变化趋势基本相同并且高度一致。
在经营开支中，经常开支和资助金占了主要部分，两项支出在财政支出中的比重分别占了45%和32%左右。在非经营性支出中，基金又占了主要部分，达到18%左右。（
在经营支出中，个人薪酬、其他费用、教育、卫生等四项支出占了主要部分，四项支出在财政支出中占了55%左右，其中个人薪酬占了20%左右，另外三项收入各占10%多一些。在非经营性支出中，基本工程储备基金、资本投资基金（证券投资）、贷款基金占了主要部分，三项支出在财政支出中的比重超过18%，其中基本工程储备基金占13%左右，资本投资基金占3%左右。5、财政收支平衡情况
从近年来财政收支走势对比看，财政支出与财政收入的关联度不大，其中1997／98年度－2000／01年度和2002／03－2003／04年度，甚至出现财政支出与财政收入反向变化的趋势，即收入下降而支出上升、收入上升而支出下降的现象（
从财政收支平衡的角度看，香港财政有5个年度实现了当年盈余，有4个年度当年出现了赤字。盈余最高年度1997／98年度，盈余额相当于当年财政收入的30.9%；赤字最高年度2000／01年度，赤字额相当于当年财政收入的36.1%。从财政盈余（赤字）的变化看，财政盈余（赤字）的变化趋势与财政收入走势十分相近。
三、初步的原因
通过分析可以认为，香港财政的支出，总体上呈现出稳定增长的趋势，比较好的履行了特区政府财政的公共职能，提供了特区政府公共服务支出比较好的财力支撑和保障水平。回归以来，香港财政状况的变化主要体现在财政收入的周期性变化上。财政收入的周期性变化，又主要是以“人祸”和“天灾”为导因，特别是亚洲金融危机和非典疫情的影响，并因此导致了香港经济的低靡和香港财政从1998/99年度和2000/01年度至2002/03年度的赤字。据了解，香港政府95％以上的财政支出，属于“刚性支出”，是不需要讨论的，或者说是很难进行讨论的。因此，香港财政的支出，一般不会有大的起伏，或者不如说是不允许有大的起伏的。香港财政支出出现比较大的调整和下降是难以接受的，甚至是不允许的。财政收入则受经济周期波动和国际因素的影响比较大。香港财政经济运行的这一特点，使得财政储备成为稳定和维持财政支出及其适度增长的一个重要来源和保障条件。香港财政多年来一直存有可观的财政盈余和丰裕的财政储备。1997/98年度，香港财政储备达到4000多亿元，为历年之最。唯其如此，香港才能够维持一个比较稳定的财政支出规模，而不受和少受经济周期性波动和国际因素的影响，从而维持香港财政状况的稳定性和有效性。
长期以来，香港政府一直奉行“量入为出，收支平衡”的理财理念和原则。众所周知，自1840年以来，香港政府一直实行“自由港”政策，对经济采取不干预政策，坚持财政收支平衡并保持盈余的政策。在殖民统治时期，财政稳定是港英政府最重要的公共理财目标，以有别于一般政府功能财政的四大目标，即有效率和具有效益的资源配置，公平的所得分配，稳定经济波动和促进经济发展。所以港英政府非常重视财政盈余和累积财政储备，并制定准则要求财政储备不得低于某一水平。维持财政稳定是港英政府预算管理最重要的目的，以避免需要由英国补贴。所以，每当经济不景气而引致财政赤字时，港英政府就会削减开支和增加税收来平衡预算或者减低财政赤字水平。[7]
香港财政支出的变动趋势与财政收入的变动趋势不同步，甚至出现反向变动的现象，从而给人一种关联度不大的印象和判断，正是因为有财政储备机制的支撑和保障功能使然。财政赤字，是对某个时点或时期财政收支状况的一种描述和表征，一般大都以年度为时间长度。具体到半年，季度、月度甚至旬度、周度，虽然可以密切跟踪财政经济运行的短期态势，并为年度以及未来财政经济运行及其调控提供依据和信息反馈，但一般大都还是以年度而论之。而且从整体上来说，短期的微调往往难以产生长期的重大影响。财政经济的运行和波动有其自身的规定性和规律性，财政经济周期波动的调控，既是一门科学，更是一门艺术，需要从长计议，平稳协调发展。
1997年香港回归后，适逢亚洲金融危机爆发，随后又遇到非典疫情的影响，致使香港经济一直处于低谷和不景气状态。CEPA（Closer Economic Partnership Arrangement）的签署及在2004年1月1日正式实施，对香港经济起到了非常积极的作用和正面的影响。三年多来，香港经济迅猛复苏并快速发展，人均生产总值2006年突破1997年创下的21.035万港元的历史最高记录。CEPA涉及的货物贸易自由化、服务贸易自由化和贸易投资便利化不断深化，对香港整体经济发展的正面影响，正逐步放大。据有关机构统计，截至2006年12月底，内地累计进口香港零关税货物总值8.7亿美元，免除关税额6.2亿元人民币。其中，2006年内地进口香港零关税货物总值4.4亿美元，免征关税3.2亿元人民币，分别超过累计总数的一半。