景跃进
自20世纪90年代以来，“治理”（Governance）逐渐成为国内学界关注和推介的热词，它穿梭于诸多的学科领域，在不同议题和分析层次打下自己的烙印，并越出学术的藩篱，成为公共媒体的流行符号。在笔者的印象中，改革开放三十多年来，享有如此待遇的政治词汇并不多见，也许“公民社会”和“协商民主”可以与之媲美。十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。新一波的“治理热”似乎即在眼前。人们普遍以为，治理概念入党的重要文件乃是学界提倡多年的治理理念为执政党所接受的一个标志。
作为一名中国政治的研究者，平心而论，十八届三中全会所设定的总目标超越了笔者的专业预期。当代中国政治就是这样，常常给人带来意想不到的东西。但欣喜之余，也产生了一些疑惑：党的文件中的“治理”一词究竟是什么意思？“治理”话语对于中国政治究竟意味着什么？在某种意义上，本文便是笔者带着这些疑惑所做的一道初级习题。
在这篇文章中，笔者尝试做两件事：（1）对“治理”一词在党的重要文件中的使用情况作一个大致的梳理，并据此进行一些概括，说明总体情况和趋势；（2）简要讨论一些本人感兴趣的议题。
在具体描述之前，笔者先对本文使用的资料和研究方法做些说明。
1．资料梳理的范围
中国政治系统中制定和流转的文件可以区分为不同的类型，它们涉及不同的层次和领域。为了使研究便于操作，笔者借用了一个工具性概念，叫作“党的重要文件”，并对其采取了一个实用主义的界定办法：凡在党的全国代表大会（包括党的全国代表会议）以及中央全会上通过的决定、决议、建议、报告等文件，都属于“党的重要文件”。用一个通俗的说法来表示，它们是“两会文件”（党代会与中央全会）。
根据这一标准，以下类型的文件不属于本文的研究对象：（1）由国家机构（全国人大与国务院）名义通过和发布，但没有经过党的中央全会审议通过的文件；（2）党的最高领导人在公开场合发表的重要讲话或已公开发表的重要讲话；（3）以中办和国办名义发布的中央文件，以及由中央纪委通过的文件。上述三类文件之所以没有被包括进来，显然不是因为它们不重要（想一想中央连续发布的关于涉农问题的十个一号文件），有的是因为逻辑的原因（本文的分析主题是党的重要文件，因此不宜包括国家法律和国家机构制定的文件），有的是因为出于研究操作便利的考虑（需要限制分析文件的数量规模）。当然，如果一定要区分重要程度的话，本文所确定的“两会文件”标准也是有客观理据的。根据党章，党的全国代表大会和它所产生的中央委员会是党的最高领导机关，由它们通过的文件自然具有更强的权威性和重要性。当然，笔者承认这样的选择有一定的弊端（一些在实际政治生活中非常重要的文件没有被包括进来，比如由中办和国办通过的相关文件），但对于本文所要讨论的主题来说，尚不至于影响基本结论。
2．“党的重要文件”的基本分类
根据上述界定，“党的重要文件”可分为两个大的类型：一是五年一度的党代会报告，它是一届领导任期内的纲领性文件，具有宏观性、整体性和原则性的特点；在一定意义上，党代会上修改的党章也可以归入此类，在中国的实际政治生活中，党章之于执政党，类似于宪法之于中华人民共和国，它们的作用正在变得日益重要起来。二是两次党代会期间举行的中央全会所通过的文件，它们具有一定的专项性，议题相对集中，更接近于具体的政策。这两类文件之间存在着一种不对称性：能够进入全会文件的词汇，未必能进入党代会的报告，而凡是进入党代会报告的术语，只要有表达的需要则一定会出现在全会文件之中。
由中央全会通过的文件亦可区分为两大类：一类是中央全会直接做出的决定，其涉及范围颇为广泛，从人事变动、机构改革、何时召开党代会，到修改党章的建议，以及关于重大事项的决定等等。另一类是经由中央全会审议并同意，但必须由国家机构发布的文件，例如，1995年9月，十四届五中全会审议并通过了《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，将其提交给国务院。国务院据此制定十年规划和“八五”计划的纲要草案，再提请第七届全国人民代表大会第四次会议审议。
由党中央主持的修宪活动也属于这一类别。这两大类型文件根据所涉事项的性质而有不同的名称，诸如“决定”、“决议”、“报告”、“纲要”、“条例”、“建议”、“通知”、“规划”等等。为便于行文，在一般情况下，本文将以“决定”或“文件”作为这些文件的通称。
3．选择文件的时间跨度
在对相关文件作了大致的浏览之后，笔者决定将本文考察的时段（起点）确定在改革开放以来，因为在党的重要文件中“治理”一词的常态性使用是此一阶段的现象。在改革开放之前，“治理”一词在个别的重要文件中也出现过，但次数很少，不足于构成研究的对象。在梳理改革开放以来党的重要文件时，笔者又将分析重点放在党的十三大报告及其后的时段，这样处置的理由将在文中说明；考察的截止时点是十八届三中全会（2013年11月）。
4．资料来源及研究进路
本研究不涉及实地调查和访谈，所处置的资料全部是文献。它们主要来自于人民网/中国共产党新闻网所提供的“中国共产党历次全国代表大会数据库”。所运用到的党代会报告、党章以及中央全会通过的各种决定等资料亦通过网页搜索而获得。
在研究方法上，大致涉及词频统计、简要分类和文本分析；在可能的情况下，会结合时代背景进行一些深描。因此，本文的价值与其说是回答了什么（问题），不如说是梳理出了一些信息，并提出了一些问题。在这个意义上，大致可将其归为广义的文件政治研究之列。
一、党的重要文献中的“治理”一词
（一）大致数据
如果将1978年定为中国改革开放的元年，那么“治理”一词进入党的重要文件有两个重要的节点，它们分别是1979年9月举行的十一届四中全会，以及1987年秋举行的中共十三大。前者通过了《关于加快农业发展若干问题的决定》，首次使用了“治理”一词；后者将“治理”第一次引入了党代会报告。
尽管“治理”一词在1979年即已进入党的重要文件，但在十三大之前“治理”一词的使用有相当的局限，这反映在以下两个方面：第一，从1979年到1985年这6年时间里，“治理”一词一直处于沉寂状态，没有在党的重要文件中出现。这种情况一直持续到1985年9月的十二届四中全会。这次全会原则通过了《关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议（草案）》，“治理”一词才再度启用。第二，1982年9月召开的党的十二大上，党代会报告也没有采用“治理”一词。因此，我们不妨将1979年和1985年“治理”一词的两次露面，视为其进入党的重要文件的序曲。
党的十三大是一个重要的转折点。以此作为起点，“治理”一词开启了它的话语之行。此后“治理”一词成为党的重要文件中的常客，而且其出现频次逐年提升。以党代会报告为例，“治理”一词在十三大报告只出现了1次，十四大报告增加到3次，十五大报告使用了4次，十六大报告和十七大报告各出现了5次，到十八大报告时，已上升为12次。
“治理”一次在党代会报告之外的情形又是如何？总体情况是怎样的？
按照前述资料范围的说明，笔者对所利用的文献进行了两次梳理。第一次将符合“党的重要文件”这一操作性标准的所有文献全部整理出来。它们包括党代会报告6部，党章修改5次，以及39次中央全会通过的“决定”54个。在此基础上，根据本文的问题意识对这些资料进行二次梳理。在保留6个党代会报告和5部新修党章的同时，对54个中央全会通过的“决定”进行必要的过滤，筛选出了其中的18个关于重大事项的决定以及6个关于国民经济和社会发展计划/规划的建议（共计24个文件）。因此实际处置的文本资料是“党的重要文件”中的一部分——由党代会报告（6个）、党章（5个）和24个《决定》构成的35个文件（文章附录提供了这些文件的名称）。
对上述文献进行频次统计，发现“治理”一词共出现了219次（其中党代会报告30次，党章7次）。
（二）特征及趋势描述
与“治理”一词使用频次上升相伴随的是，其使用的范围日渐广泛。
1979年“治理”一词首次在党的重要文件中出现时，其所指对象是与人们生活和生产紧密相关的自然界（包括人化自然）。1985年9月党的全国代表会议通过的《关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》添加了社会维度（文件提及“对社会秩序和社会治安进行综合治理”）。1987年10月，“治理”一词进入党的十三大报告，含义又扩展到环境污染的治理。
1988年9月，十三届三中全会原则通过的《关于加强和改进企业思想政治工作的通知》添加了经济秩序的维度（“治理整顿”）。这一“添油加醋”的工程随着时间的推移而不断演化，以下是笔者在文件中梳理出的大致变化轨迹：
——1997年9月，党的十五大报告将“治理”一词提升到政治高度来认识，指出“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”；
——1999年9月，十五届四中全会通过了《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，提出“公司法人治理结构是公司制的核心”；
——2001年9月，十五届六中全会通过的《关于加强和改进党的作风建设的决定》将“治理”一词运用于反腐败和党风廉政建设：“必须围绕为人民掌好权、用好权这个根本问题，坚持标本兼治、综合治理，注重从源头上预防和解决腐败问题，进一步推进党风廉政建设。”“从源头上预防和治理各种不良作风”；
——2005年10月，十六届五中全会通过了《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出要“坚持计划生育的基本国策，稳定人口低生育水平，积极推行优生优育，提高出生人口素质，有效治理出生人口性别比偏高的问题。”以及安全生产的“综合治理”；
——2008年10月，十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“乡镇治理机制”和“依法治理”；
——2010年10月，十七届五中全会文件通过的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出要“加大地质灾害治理力度”；
——2011年10月，十七届六中全会通过的《关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》提出要“开展道德领域突出问题专项教育和治理”；
——2012年11月，党的十八大报告中出现了“推动全球治理机制变革”，“积极参与全球经济治理”、“城乡社区治理”、“国家治理”等新的使用方式；
——2013年11月，十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》使用了“国家治理体系”、“治理能力”、“政府治理”、“国际经济治理结构”、“第三方治理”等术语。
在“治理”一词的演化态势中，可以清晰地区分出两条基本的轨迹：
一是自然环境治理的对象越来越丰富，从最初的山、水、田、林、路和重大水系扩展到港口与航道、草原、荒山荒地、荒漠化石漠化、城市环境、风沙源、水土流失等（各种环境污染的治理也可归入此类）。二是从自然环境的治理扩展到对社会事务的治理。其中又可以区分出若干重要的过程，如从经济事务的治理扩展到社会-政治领域的治理；从严打范畴（最早的社会治安综合治理）逐渐扩展到正面的建设性范畴（依法治理和国家治理），等等。
与此同时，这一路走来，“治理”一词的身价也在不断提升：从全会文件进入党代会报告，再进入党章；从针对具体问题的专门指向到跻身于改革的总目标。
二、问题与讨论
至此，笔者大致描述了“治理”一词在党的重要文件中的使用情况。
它尚未切入本文的主题，但为我们接下来进行的分析奠定了基础。现在我们要回到本文开初的问题：“治理”一词在文件中的扩展（空间领域与活动频次）意味着什么？
对于这个问题可以从不同的角度去解答。譬如，一个可能性极高的回答是，随着中国改革开放的深入，各种社会问题和利益矛盾也伴随着经济发展成就而纷至沓来，从环境污染、市场失序、食品安全、道德滑坡、腐败盛行，到贫富鸿沟、城乡差距、医疗、住房、社会保障、社区管理等等，不一而足。在这个意义上，“治理”一词的频繁出现意味着转型期的某种困境，需要党和政府通过政策手段去调节和化解。这种回答不能说没有道理，但不是本文所要讨论的问题。笔者的问题意识是，“治理”一词在它的文件之旅中，含义是否发生了某种重要的转折？