肖滨 郭明
在改革开放的推动之下，中国维持了长达30多年经济高速增长，创造了经济增长的“中国奇迹”。然而，随着经济的持续增长，一方面，经济发展与社会发展不协调的问题日益突出；另一方面，在社会矛盾和社会冲突逐年增多的条件下，地方政府的经营性行为已不能适应经济社会发展的需要，地方政府的职能必须进行调整和转变。正是经济社会发展过程中所面临的困境激发了执政党和政府对治理改革的探寻和摸索。2004年以来，中央政府提出以“科学发展观”作为治国新理念，要求地方政府从以发展经济为主转变为以提供公共服务为本的治理体系。在此背景下，全国各地不少市县先后启动了不同形式的地方政府改革，旨在调整治理方式、改善民生水平、平衡增长与公平的紧张关系。这些改革从治理的行政技术层面入手，通过目标责任与量化考核强化了行政权力实施过程中的规范、公开和透明的政务公开机制，在一定程度上也推动了地方政府的职能转变。
不过，各种局限于技术治理的行政改革不仅没有从根本上扭转地方政府的经营性行为，而且带来了政府职能过重、行政成本过高、社会空间发育不足等问题。
如何将技术治理的行政改革提升到一个新的阶段，进一步重构政府、市场和社会的关系，激活企业和社会的活力，开创地方治理协同共治的新格局，这是将地方治理改革推向深入必须回答的重要课题。正是在此意义上，顺德进行的新一波综合改革进入了我们关注的视线：2009年9月以来，作为广东省综合改革试验区，顺德遵循“大部制、小政府、大社会、好市场”的目标，着力厘清政府与社会、市场三者之间的关系，打出了一套地方政府综合改革的“组合拳”。有鉴于此，笔者将以2009年以来顺德综合改革的实践为分析对象，探讨其改革的历史轨迹（改革之根源何在）、改革的动力机制（哪些力量驱动改革）和改革的实施线路（改革的具体举措及其影响），并从多个维度对这一改革进行解释和评判，目的在于通过对这一改革案例的分析深化对中国地方治理改革的认识。
一、历史轨迹：从产权改革到治权改革
作为广东乃至全国改革的“尖兵”，30多年来，顺德始终处于改革开放的风口浪尖，在改革的历史大潮中，先后掀起了综合改革的两波大浪：第一波综合改革始于20世纪90年代初，完成于90年代末；第二波综合改革启动于2009年，至今仍在进行之中。如果说，第一波综合改革以产权改革为核心，是政（府）、经（济）互动的产物；那么，第二波的综合改革则以治权改革为中心，在政（府）、经（济）、社（会）三方联动中推进。在此，笔者试图通过梳理从产权改革到治权改革的历史轨迹，揭示新一波综合改革兴起的理论逻辑和现实根源。
（一）第一波综合改革：以产权改革为核心
20世纪80年代，顺德有效地抓住广东先行一步的历史机遇和毗邻港澳的地理优势，实行“三个为主”（集体经济为主、工业为主和大型骨干企业为主）的经济发展战略，充分发挥集体经济的基础优势，大力发展乡镇企业，开始了轰轰烈烈的工业化进程，走出一条具有顺德特色的经济发展道路，创造了经济发展的“顺德模式”。通过十年多的快速发展，顺德实现了年均40%的经济增长速度，为顺德城市工业化奠定了基础。然而，在经济发展取得巨大进步的同时，集体企业在发展过程中产权不明、公私不分、权责不分的弊端进一步显现，严重制约经济发展的活力。蓬勃的社会生产力发出了改革的呼唤，改革的突破口指向企业产权。正是为了顺应经济发展的现实需求，顺德以敢为天下先的勇气，于20世纪90年代初开启了以“产权改革”为核心的综合改革。这一波综合改革的特点是政（府）经（济）互动、双面推动。
政府层面：在机构改革中转变政府职能，这是综合改革的支撑点。随着1992年国务院批准顺德撤县改市和顺德被确定为广东省综合改革试验市，顺德抓住这一机遇实施了历时仅10个月零8天的行政机构改革：顺德的行政管理机构由过去的56个缩减为29个，部门内设机构减少了125个，行政机关的工作人员由1200多人减到接近900人，“小政府”的行政管理格局在顺德初步得以形成。这一改革后来被誉为是“中国最早的‘大部制改革’”。政府层面的改革当然不仅是机构改革，更重要的是政府职能转变：从1997年开始，顺德所有政府机关都不再有自己的直属企业，实现政企分开和政资分离，政府从一般竞争性领域退出。
经济层面：在企业推行产权制度改革，这是综合改革的核心点。1993年，顺德在全国率先启动了产权制度改革。改革的关键举措有二：一是建立以股份制为主要形式的多种经济成分并存的混合所有制经济，以优化产权结构和公有资产结构；二是转换企业机制，创建一个“产权明晰、责任明确、贴身经营、利益共享、风险共担”的企业发展模式。根据“抓住一批，放开一批，发展一批”以及顺德人首创的“靓女先嫁”的改革策略，顺德通过租赁、公开拍卖、产权移交等方式对大批公有制企业进行产权改革。到1998年，1001家市镇两级企业全部成功转制，顺德的产权改革宣告完成。
在顺德综合改革的第一波，产权之所以成为改革的核心，其原因在于当时产权问题不仅严重制约顺德的经济增长，而且成为建立市场经济必须首先冲破的制度瓶颈。正是以产权为核心、政（府）经（济）互动为主的综合改革为顺德经济增长奠定了的制度基础：一方面，政府职能开始初步转变，政府行为受到一定规范，这为新型政企关系的形成铺平了道路；另一方面，产权明晰的现代企业制度得以建立，这为社会主义市场经济基本体系的确立提供了重要前提。产权改革催生了大批本土资本主导的民营企业，释放出民营企业巨大的经济增长活力，推动顺德经济快速增长，促使顺德成为全国县域经济的排头兵和全国县域民营经济最发达的地区之一。
不过，这一波综合改革虽然也是政（府）经（济）互动，而且在产权改革上取得了显着成效，但主要属于经济层面的改革，没有更多地触及行政管理体制和公共治理机制的深层问题。更重要的是，随着企业产权改革的完成，在现代企业制度和市场经济体制下运行的现代企业不仅要求政府提供更加优质的公共服务，以适应企业发展的需要，而且要求建立与现代企业制度和市场经济体制相适应的行政管理体制。因此，就理论逻辑而言，20世纪90年代顺德以产权改革为核心的综合改革已经为第二波综合改革埋下伏笔。
（二）第二波综合改革：以治权改革为核心
如果说，第一波综合改革以产权改革为核心，那么，在我们看来，始于2009年的第二波综合改革则以“治权改革”为核心。就对治权概念的界定而言，一种初步的简单定义是由政府、社会组织、企业以及公民群体组成的多元公共治理主体协同处理公共事务、提供公共物品和公共服务的权力，亦即是公共治理权力。因此，所谓治权改革是指围绕公共治理权力的结构关系而进行的改革，在当代中国语境中，尤其是针对作为公共治理主体的政府而进行的、旨在理顺政府、市场、社会、公民关系的改革。
从顺德改革的历史轨迹来看，从产权改革到治权改革有其演进的内在理论逻辑。这一逻辑体现为两个方面：一方面，适应市场经济体制建立而进行的产权改革带来了现代企业制度，而市场经济和现代企业制度要求理顺、重构政府与企业的关系；另一方面，随着市场化改革的深入，从市场体制推进到市场社会，重塑市场的社会基础，形成市场经济与社会建设良性互动的格局也是市场经济发展的必然要求，这就不可避免地要求摆正政府与社会的关系以激发社会的活力。显然，产权改革从两个方面蕴涵着治权改革的内在逻辑。
就顺德改革的实践而言，从产权改革到治权改革具有极为深刻的现实根源。具体说，这一现实根源在于，顺德公共治理中的治权结构关系难以适应经济-社会发展的转型。一方面，顺德已经进入经济和社会发展的转型期：在经济发展上，由于顺德所主要依赖的“制造业仍处于全球产业链的中低端位置，产业结构不够协调，自主创新能力不强，资源环境压力较大……”，顺德经济的可持续发展受到国际环境、能源资源、生态环境、土地开发、人口结构、利益诉求等因素的严重制约，迫切需要通过产业结构的转型升级以实现经济增长方式从外延粗放型向内涵集约型转变，从政府导向型、劳动密集型向市场导向型、技术密集型转变，从投资拉动型、出口带动型向消费推动型、内需驱动型转变；在社会发展上，作为新兴工业化城市，虽然顺德区人均GDP已经超过万元，达到中等发达地区水平，但整个社会结构在一定程度上仍然处于城乡分割的二元化状态，城乡之间在基础设施建设、居民收入水平、公共服务供给等方面差异显着，顺德正处于从城乡二元化结构向城乡一体化的转型阶段，面临通过统筹城乡发展、缩小收入差距、提升福利水平等以实现增长与公平统一的严峻挑战。
另一方面，面对经济发展与社会发展双转型的紧迫现实，曾经创造过顺德历史辉煌的地方治理模式暴露出新的不适应性，亟待再度创新：治理主体的组织结构上，党政机构的设置依然不够合理，机构分设过细，多头管理，缺乏协调；在治理主体的纵向关系上，区-镇街关系中“有权无责”、“有责无权”的矛盾比较突出，镇街政府缺乏相应的自主权，执行力和管理效能大打折扣；运行机制上，决策、执行、监督之间没有分工运行、相互制约，而激励、考核、问责之间又缺乏环环相扣的运作流程；尤其是政府职能转变尚不到位，政府职能越位、错位和缺位的问题依然突出，政府在很大程度上继续扮演全能型政府的角色，不仅越位介入市场自主和社会自治领域，抑制市场机制的功能和社会自治的活力，而且将公共资金、人力资源、领导精力大量投入于容易展现业绩的经济发展、城市建设等领域，却在公共服务、市场监管以及社会管理等应尽职责任的方面严重缺位。
总之，这种与市场经济发展的不适应、不匹配的治权结构关系难以支撑顺德经济社会新一轮的转型升级，顺德经济与社会发展的转型要求变革治理主体、理顺治理关系、创新治理格局。正是在此背景下，继20世纪90年代的第一波综合改革之后，顺德在新世纪的2009年再一次启动了第二波综合改革实践。
二、动力机制：从上下驱动到内部激活
就改革的动力机制而言，目前中国地方政府改革主要有两种模式。第一种是自上而下推进的改革模式：上级党政系统通过确定改革目标、制订改革方案而对下级政府进行改革。这是上级党政系统主导的改革，改革的驱动力主要来自上级党政系统。第二种是自下而上启动的改革模式：地方党政系统根据发展过程中所面临的实际问题而进行改革。这是地方主动进行的改革，改革的驱动力往往来自当地经济和社会发展的压力。2009年启动的顺德综合改革则提供了第三种范例，其改革的驱动力既来自上级党政系统，也来自地方经济社会发展的压力，最终来自上下两个方向的驱动力激发了顺德党政系统改革的热情和决心。简言之，顺德新一波综合改革的动力机制可以概括为：“上下联动，内部激活”。
（一）来自广东省的驱动
改革开放30多年，政府主导和外部导向相结合的经济发展模式推动了广东经济的快速发展。然而，广东经济发展是建基在以低端加工制造业为主，自主创新不足，资源消耗较大的粗放型经济之上。此外，在经济取得巨大发展成就的同时，政府、市场与社会之间的不均衡性日益突出，这些因素严重制约着广东经济社会的进一步发展。如何走出经济社会转型之痛关涉广东的下一步经济社会的健康发展。
为此，广东省委省政府以经济社会转型倒逼行政管理体制改革，以突破经济社会转型的体制瓶颈。2009年，广东省委、省政府以国务院启动的第六次行政体制改革为契机，根据广东实际情况，选择4个城市（广州、深圳、珠海、顺德）作为试点，承担全省深化县级体制改革、推进科学发展、建设服务型政府的重任。在此背景下，顺德再次成为广东推进改革的“试验田”。广东省委、省政府主要以政治激励和解决改革壁垒两个手段支持顺德进行改革。