何增科
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。那么，什么是国家治理及其现代化？为什么要推进国家治理现代化？又该如何推进国家治理体系和治理能力现代化呢？
一、什么是国家治理及其现代化？
国家治理的概念是在扬弃国家统治与国家管理两个概念基础上提出的一个新概念。
国家统治是国家政权依靠国家暴力运用强制、压制、控制等专政的方式来维护公共秩序。国家统治又被称为政治统治，它建立在阶级分裂、阶级斗争的基础上，本质上是一种阶级统治，体现的是国家的阶级性。革命阶级要想取得政治统治地位，必须揭露旧国家的阶级统治本质并砸碎旧的国家机器。国家管理强调国家的公共性，它是国家政权在处理社会公共事务过程中对各种投入要素的优化组合和高效利用，以实现国家利益和国民利益等社会公共利益的最大化。国家管理又被称为公共管理。公共管理的专业性和职业化程度随着社会复杂程度的提高在逐步增加。取得政权的阶级更加重视国家管理。
国家治理的概念是现代国家所特有的一个概念，它是在扬弃国家统治和国家管理概念基础上形成的一个概念。国家治理是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益维护公共秩序。国家治理的概念继承了国家统治和国家管理概念的某些要素，如以维护公共秩序增进公共利益为目的，以国家对暴力的合法垄断为后盾并将强制性力量的使用作为最后的手段，强调合作管理中专业性和职业化的重要性等。
国家治理的概念又有其独特性。首先，它凸显了国家政权的管理者向国家政权的所有者负责并可以被后者问责这一问题的重要性。其次，它强调国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者、政府、市场、社会等多种力量合作管理的重要性。最后，它把增进公共利益同维护公共秩序放在了同等重要的地位，实现这两个目的的能力是国家治理能力最重要的体现。
国家治理水平有高低优劣和有效与失效之分。高水平的、优质的、有效的国家治理，应该是国家的管理者向所有者负责的国家治理、多元行动者协商协议协同基础上的国家治理、公共利益得到增进公共秩序得到维护的国家治理。反之则为劣质的、低水平的，甚至是失败的国家治理。
国家治理体系及其运行过程的发达顺畅程度直接影响着国家治理的水平。
国家治理体系（State Governance System，SGS）是一个以目标体系为追求，以制度体系为支撑，以价值体系为基础的结构性功能系统。
国家治理体系的目标体系由三大目标组成，即可持续发展、生活质量和可持续的稳定。国家实现这三大目标的绩效，即实现可持续发展的绩效、普遍提高国民生活质量的绩效和实现可持续的稳定的绩效，构成国家治理绩效的主要内容。国家治理能力主要表现为实现这三大目标的能力。国家治理的制度体系，主要由11类机构或个人行动者等治理主体以及型塑他们互动行为的规则和程序等11根制度支柱组成。他们共同支撑着国家治理目标体系，共同完成着国家治理的目标任务，应当均衡发展。国家治理的核心价值体系则构成国家治理制度体系的基础，核心价值体系在各类机构、个人行动者和规范其行为的规则与程序体系中内化、普及化的程度，直接影响着这些行动者的行为选择和行为方式，影响着规则和程序的执行力度。
现代善治的基本价值构成国家治理的核心价值体系，它们是：合法性、透明、参与、法治、回应、责任、效益、廉洁、公正、和谐。
国家治理过程是国家治理体系不断顺利运转的一个动态的过程，是各类国家治理主体在国家治理过程中有效履行自身功能的过程。
国家治理过程的流程是国家政权的所有者和利益相关者向国家政权的管理者提出利益诉求并提供必要的如投票、服兵役、纳税、守法、参与政治等的支持，执政党和国家官员等管理者在接收上述输入后通过利益综合、精英录用、政策制定与执行、信息沟通、政治社会化等过程转换为公共政策产品。这些公共政策产品包括资源提取、分配与再分配、行为监管、象征性符号输出等类型以满足自由、安全、福利、团结等社会公共需求。政策执行效果在多大程度上满足了社会公共需求，达到了政策目标，需要通过相对独立的评估评价反馈给决策当局，进而影响其下一波的政策调整或政策延续，同时也影响着输入端的治理主体的信任与支持及利益诉求的表达。
现代国家治理体系是一种强有力而又负责任的国家治理体系。国家治理体系和治理能力现代化的衡量标准至少有这么四条：第一，国家治理的民主化。人民成为国家政权的所有者（主权在民），能够通过合法的渠道直接地或者通过自己选举的代表参与决策、执行和监督等国家治理的全过程，并拥有追究国家政权管理者责任的制度化手段。第二，国家治理的法治化。
无论是国家政权的所有者、管理者和利益相关者参与国家治理的行为，都应纳入法治化的轨道合法理性地进行；国家公共权力的运行也受到宪法和法律的限制和约束。规则和程序之治代替了人治。第三，国家治理的文明化。国家治理中更少的强制，更多的同意；“寓管理于服务之中”，以服务换服从；更多的对话协商沟通合作，更少的独断专行；“更多地激发权能，更少的排斥和歧视”；更少的他治，更多的自治。第四，国家治理的科学化。各类治理主体（上述11类机构和个人行动者）拥有更多的自主性，他们履行各自功能的专业化和职业化分工程度不断提高，执政党和政府行政机关协调其他治理主体的能力和进行战略和政策规划的能力不断提高，型塑各类治理主体互动行为的规则和程序的有效性不断增强。现代国家治理体系建立在政治与行政、政治与法律、政治与经济、咨询参谋与政治决断、国家与社会的相互分离和各类治理主体专业分工的基础上，同时政党、政府、法律、市场、社会等多元化的治理机制也得到充分的发展，各类治理主体之间对话协商沟通合作的互动网络高度发达，决策咨询系统高度发达。
二、为什么要推进国家治理现代化？
改革开放35年来，中国的现代化建设进入一个高速发展的“黄金时期”，成就斐然，举世公认。中国已经进入了从现代化的早期阶段向后期阶段迈进的新的历史时期，工业化、城镇化、信息化、市场化、全球化浪潮有力地冲击着现有的国家治理体系并挑战着当下的国家治理能力，社会大转型推动着国家治理的转型和现代化。
首先，现有的党和政府强势主导的发展模式遭遇瓶颈已难持续，现有的强力维稳消极管控的维稳模式遭遇困境难以持续。改革开放之后，党和政府通过政府投资、银行向国有企业注资、发行公债、土地财政、特定产业政策倾斜、行政审批等途径来直接配置资源或操纵资源流向，市场机制在配置资源中的作用难以发挥，私人经济部门在国有经济垄断格局下生存维艰。这种高投入、高消耗、低效益的国家投资拉动型经济增长模式已经难以为继。近年来，随着维稳成为头等大事，依靠国家暴力来强力维稳、依靠财政花钱来购买一时的稳定、依靠各级领导大接访来平息群众闹事行为的做法日渐流行。强力维稳带来的是民间仇官情绪的积累和群体性事件的层出不穷，花钱买稳定导致要求政府赔钱的人越来越多，信访不信法导致领导接访越多信访越多的恶性循环。维稳成本的迅速攀升，闹事和上访群众越来越多致使各级领导不堪重负，民间的暴戾之气和暴力行为也愈演愈烈。可持续的稳定似乎也越来越远。实现可持续的发展和可持续的稳定迫切要求国家治理转型。
其次，全能全控的集中化的国家管理模式导致经济社会发展的活力递减，改革创新的动力衰减。各类治理主体只有享有自主权和自由活动空间，权益得到保障，才愿意去竞争，愿意去创新，经济社会发展才有活力。但近些年来一些党政部门受扩权争利冲动的驱使，不断扩大自己的管辖范围和管辖权力，将越来越多的资源分配权和行政审批权掌握在自己手中，在寻租获利的同时将事权和责任外推下移，全能全控的集中化的国家管理模式再度复兴。扩权争利动机驱使下党政职能部门编织的管控经济社会之网日益严密，地方、基层、企业、民间组织的自主权和自由活动空间都在压缩，自主创新日益艰难，经济社会发展活力明显减少。