第一节 汉、唐、清、民国时期新疆的政治体制
汉朝、唐朝、清朝、中华民国治理新疆采用的政治体制，一方面反映了历史发展和社会进步的历史轨迹，另一方面又体现了剥削阶级剥削压迫广大劳动人民的实质没有改变，广大劳动人民仍然处在被剥削、被压迫的境地。
一、汉、唐、清朝的军府制度
（一）西汉设立西域都护府管辖西域
西汉统一西域后，根据西域地区的实际情况，决定治理西域的方略，首创军府制，于公元前60年设立西域都护府，加强对西域的管辖和治理。所谓军府制，是一种以军统政、军政合一的政治体制。西域都护是西域的最高军事长官，同时兼管行政，都护的职责一是“镇抚诸国，诛伐怀集之”。二是“督察乌孙、康居诸外国动静，有变以闻”。朝廷赋予都护控制西域诸国的权力是很大的，有自主决定权，“可安辑，安辑之；可击，击之”。对乌孙等国有所行动必须报告朝廷，由中央政府决定。由以上两个基本职责，研究者又派生出其他种种职责，如驻军镇守、屯田戍边；修筑亭障、烽燧，保证丝绸之路畅通等。汉朝政府还委派西域副校尉、戊己校尉、西域长史等官吏，协助西域都护，管理有关事务。
汉朝的军府制只是雏形。因为汉朝并非直接治理西域诸国的民众，而是通过西域诸国原有的国王和官吏来治理，都护代表朝廷给国王和官吏颁发印绶和节传，赋予他们治理民众的权力。《汉书·西域传下》记载：“最凡国五十，自译长、城长、君、监、吏、大禄、百长、千长、都尉、且渠、当户、将、相至侯、王，皆佩汉印绶，凡三百七十六人。”
（二）唐朝设立安西、北庭都护府直接管辖、治理西域
唐朝对西域的治理开始于唐太宗贞观四年（630年），这一年唐灭东突厥，伊吾城主入朝，举其所属七城来降，以其地置西伊州，两年后改为伊州，辖伊吾、纳轵、柔远三县；贞观九年，疏勒内附，置疏勒都督府；贞观十四年平定高昌，以其地为西州，辖交河、天山、柳中、蒲昌、高昌五县；同年置安西都护府，府治交河城，后移西州；贞观十八年平定焉耆，置焉耆都督府；贞观二十年平定龟兹，置龟兹都督府；贞观二十二年于阗内附，以其地置州五，高宗上元二年（675年）置毗沙都督府。658年，安西都护府移龟兹，升格为安西大都护府，设安西四镇：龟兹、疏勒、于阗、焉耆。
公元640年，庭州归唐。649年置庭州（府治在今吉木萨尔后堡子古城），辖金满（与庭州同治）、蒲类、轮台三县，后又增设西海县。703年置北庭都护府，709年升格为北庭大都护府。
与汉朝相比，唐朝对西域的管辖和治理，大大前进了、提高了。安西大都护府、北庭大都护府有一套比较系统的治理机关。唐朝官制规定，大都护府官员有：“大都护一人，副大都护二人，副都护二人，长史一人，司马一人，录事参军事一人，录事二人，功曹参军事一人，仓曹参军事一人，户曹参军事一人，兵曹参军事一人，法曹参军事一人，参军事三人。大都护（都护）是最高军政长官，“掌统诸番，抚慰、征讨、叙功、罚过、总判府事。”都护下面的属官，有明确的职责和分工。功曹参军事掌官吏考课、假使、祭祀、道佛、学校、表疏、书启、禄食、祥异、医药、卜筮、丧葬；仓曹参军事掌租调、公廨、庖厨、仓库、市肆；户曹参军事掌户籍、计帐、道路、过所、杂徭、逆旅、婚姻、田讼、旌别孝悌；兵曹参军事掌武官选举、兵甲、器仗、门户、管钥、烽侯、传驿、畋猎；法曹参军事掌刑法鞠狱、督盗贼、知赃贿没入。这明显地是同中央六部相对应，实际上是几个小衙门。
唐在西、伊、庭三州实行与内地一样的制度，由中央直接派官员治理。
按照州、县大小，同内地一样设置官府，配备官吏。从官府机构和职官的配备来看，军、政、财、经、交通、司法、民政、文教、卫生以及社会生活的方方面面都管到了。郡县制、均田制、租庸调制、府兵制等均得到贯彻执行，从吐鲁番出土文书中完全可以得到证明。而且有些工作还做得比较细、比较实。如户口登记，姓名、性别、年龄、主奴均很清楚；土地清查登记，每块地东西南北的界限记得很清楚；均田时明确记载着应受田、已受田、未受田、给田、退田、欠田的数字，还有口分田、永业田的区别。
唐朝在安西四镇都督府实行什么样的领导体制和治理方式？许多学者根据《新唐书·地理七下》如下一段记载：“唐兴，初未暇于四夷，自太宗平突厥，西北诸蕃及蛮夷稍稍内属，即其部落列置州县。其大者为都督府，以其首领为都督、刺史，皆得世袭。虽贡赋版籍，多不上户部，然声教所暨，皆边州都督、都护所领，着于令式。大凡府州八百五十六，号为羁縻。”
认为唐在安西四镇都督府实行羁縻政策，头人世袭，人丁不入编户，由原来的国王治理，唐代官员不过问民政。这似乎已成为一种“定论”。
笔者在《新疆与祖国关系史论》一书中，根据有关文献记载和考古出土的唐代文书，对这个问题作了进一步探讨，指出：单凭《新唐书》关于羁縻州的记载，很难了解唐在安西四镇都督府统治的真相。而大量的考古资料，为我们揭示唐在安西四镇都督府统治真相提供了众多信息：一是四镇有两个头，一个是国王，一个是镇守使，共同管理着四镇。二是“安史之乱”前，唐在四镇征收商税；“安史之乱”后，唐在四镇征收粮、布，掏拓、助屯、配造春装布等差科，这些征税文书中的执行官员都是汉族，纳税服役的都是少数民族，它清楚地说明正是由于少数民族百姓在人力和物资上的大力支持，才使安西广大官兵能够坚持半个世纪之久。三是安西四镇都督府府、州、县官府中都有汉族官员，而且担负重要责任，汉族官员参与治理，这是确定无疑的事实。这些都已超越羁縻政策的范围。因此，不能将唐代在安西四镇都督府的治理方式简单地归结为实行羁縻政策，而应根据考古资料如实加以说明。
（三）清朝仍然实行军府制
1759年清朝统一新疆后，仍然实行军府制。《新疆图志·职官三》记载：“国朝初定，西域候建行师，立军府于伊犁，其建置规模考之前史，大抵于唐为近。若住防各城者，则有办事、协办、领队诸大臣，犹唐之有都督及诸军镇使也。”当然，不是简单的重复，而是继承和发展。清朝的军府制比唐朝要健全得多。
新疆的最高长官为总管（统）伊犁等处将军，简称“伊犁将军”，职责是“节制南北两路，统辖外夷部落，操阅营伍，广辟屯田”。为了维护西北边疆的安全和管理各地的军政事务，清朝政府在伊犁将军之下设置了各级军政机构，主要官员由中央政府从北京直接选派。伊犁将军下辖四个参赞大臣：
（1）伊犁参赞大臣。协助伊犁将军办理伊犁地区的一些军政事务，与伊犁将军同驻惠远城。下属有：锡伯营领队大臣、索伦营领队大臣、厄鲁特营领队大臣、察哈尔营领队大臣、管理回务领队大臣和伊犁总兵。
（2）塔尔巴哈台参赞大臣。总理驻防屯田官兵事务，并负责每年的沿边巡查工作，驻绥靖城（今塔城）。下属有：协办领队大臣（专管东路卡伦）、专理游牧领队大臣（兼管西路卡伦）。
（3）乌鲁木齐参赞大臣，1773年改为乌鲁木齐都统，驻巩宁城（今乌鲁木齐老满城）。总理乌鲁木齐、库尔喀喇乌苏、古城、巴里坤、吐鲁番各城事务，并兼管镇迪道。下属有：哈密办事大臣、乌鲁木齐领队大臣、古城领队大臣、库尔喀喇乌苏领队大臣、吐鲁番领队大臣、乌鲁木齐提督和巴里坤总兵等。
（4）总理回疆事务参赞大臣。先后驻扎在喀什噶尔、乌什、叶尔羌，所以又称为喀什噶尔参赞大臣、乌什参赞大臣、叶尔羌参赞大臣，总理南疆八城事务。下属有：英吉沙尔领队大臣、叶尔羌办事大臣、和阗领队大臣（驻防兼监督采玉）、乌什办事大臣、阿克苏办事大臣（驻防兼管理铜厂钱局）、库车办事大臣、喀喇沙尔（今焉耆）办事大臣。
清朝治理新疆，根据不同地区的具体情况，“因俗设官”“顺俗而治”，实行了三种不同的行政管理制度，三种治理办法，核心是分而治之。
（1）郡县制。在乌鲁木齐东至巴里坤、西至精河这一地带，汉族、回族居民较多，与内地联系密切，实行郡县制，其民政管理与内地相同。1773年设镇迪道，驻巩宁城，下辖迪化直隶州和镇西府，隶属于甘肃布政使，并由乌鲁木齐都统兼管。迪化直隶州下辖昌吉、绥来（今玛纳斯）、阜康等县，1776年由阜康县分设济木萨县丞，1783年在库尔喀喇乌苏、精河设粮员。镇西府下辖奇台、宜禾两县。
（2）札萨克制。清政府对在新疆的蒙古土尔扈特部、和硕特部，部分内附的哈萨克部，以及最早归附清朝的哈密和吐鲁番维吾尔族的首领，实行“札萨克”制。“札萨克”，蒙古语音译，意为支配者。清政府任命蒙古、哈萨克民族上层和哈密、吐鲁番维吾尔族首领为“札萨克”，册封以汗、亲王、郡王，贝勒、贝子、公、台吉等爵位，让他们管理本部民众，同时世袭爵位和权力。
札萨克制的实行，对安定新疆社会曾经起过积极的作用，但它完整地保留了蒙古、哈萨克游牧民族中的封建宗法制度，保留了哈密、吐鲁番维吾尔族中的农奴制，这又阻碍了新疆社会的发展和进步。
（3）伯克制。在天山以南维吾尔聚居地区，以及伊犁维吾尔屯田地区，清政府沿袭了维吾尔族传统，保留了伯克制。“伯克”，突厥语音译，地方官吏称号。清政府对旧的伯克制进行了一些改革，设立伯克名目，规定伯克品级、职掌、待遇、选任办法，实行伯克回避制度。特别是限制伯克（尤其是阿奇木伯克）的权力，取消伯克杀人权，限制当阿訇，限制占有土地和燕齐（农奴）的数量，废除伯克世袭制。清朝统治回疆后，规定各级伯克的养廉田和燕齐的数量：三品伯克200巴特玛籽种土地，100户“燕齐”；四品伯克150巴特玛籽种土地，50户“燕齐”；五品伯克100巴特玛籽种土地，30户“燕齐”；六品伯克50巴特玛籽种土地，15户“燕齐”；七品伯克30巴特玛籽种土地，8户“燕齐”。1巴特玛籽种土地约合53亩土地，照此计算，各级伯克的养廉地为：三品伯克10600亩，四品伯克7950亩，五品伯克5300亩，六品伯克2650亩，七品伯克1590亩。根据《回疆则例》一书所载统计，南疆维吾尔地区当时共设三品伯克9人，四品伯克24人，五品伯克41人，六品伯克70人，七品伯克293人。以此来推算，南疆维吾尔地区伯克可以占有养廉地1154870亩，占有“燕齐”6724户。如果加上伯克原先占有的，以及以后以权侵占的土地和“燕齐”，数目字就更加触目惊心了。有的学者估算，到1857年库车农民起义前夕，南疆维吾尔地区，当时占人口不到1%的各级伯克，占有高达50%以上的土地。
伯克制是和农奴制相伴而生的，保存伯克制就是保存了农奴制，保存了伯克制赖以存在的经济基础——封建农奴主对土地和农奴的占有。清政府只不过限制了一下数量，也就是说对封建生产关系作一些调整，暂时缓和一下阶级矛盾。这对稳定新疆社会起过一些作用。但它毕竟是走向没落的制度，19世纪50年代的新疆农民起义，表明伯克制和农奴制已严重阻碍新疆社会的发展。
二、1884年新疆建省
（一）新疆建省的设想和建省经过
进入19世纪，随着中国封建制度的衰败，军府制的弊端日益显着。一些有识之士敏锐地觉察到这个问题，提出了解决的办法。被誉为“中国的但丁”的龚自珍，1820年写了《西域置行省议》，1829年写了《御试安边绥远疏》等文章，首次提出夺伯克之权，在西域置行省的主张。龚自珍认为要在新疆建省，推行郡县制，必须“夺伯克之权”。在新疆建省将是一个漫长的曲折过程，“所费极厚，所建极繁，所更张极大，所收之效在二十年以后，利且万倍。”龚自珍深信他的主张一定会实现，他在一首诗中说：“五十年中言定验，苍茫六合此微官。”
1833年，一个22岁的年轻学子在赴京赶考途中，写了一首《癸巳燕台杂感》诗，诗云：“西域环兵不计年，当时立国重开边。橐驼万里输官稻，沙碛千秋此石田。置省尚须它日策，兴屯宁费度支钱。将军莫更纾愁眼，生计中原亦可怜。”这个青年就是左宗棠。年轻气盛，指点江山，评论时贤，志向高远。当时他已提到新疆建省的事，但认为那是以后的事。40多年后，就是这个左宗棠亲自规划新疆建省的蓝图。