第一节 案源
一、案源的概念和特征
案源，即案件线索或案件来源，是指执法机关搜集的各种与违法行为有关的线索材料和信息。实践中通常将经济检查称为案件查处或案件调查处理，要查处案件，首先要有案源，没有案源，案件查处就无从谈起。因此，搜集与违法行为有关的线索材料和信息，是执法机关和经济检查人员（以下称调查人员或案件调查处理人员）应当做好的一项基础性工作。案源具有两个明显特征，一是来源具有多样性。案件线索来源于多种渠道，如从电视、网络、报纸等媒体信息中发现和搜集；通过举报、投诉、申诉、合同纠纷调解等渠道发现和搜集；通过人际交往发现和搜集；通过案件调查和日常监督检查发现和搜集等等。二是内容具有复杂性。案件线索的内容广泛庞杂，虚实并存，真假难辨，因此，执法机关既要积极发现和搜集，更要认真分析和筛选，必要时应当通过初查剔除虚假线索，提高立案成功率。不能见风就是雨，对所有案件线索都立案调查，无谓浪费时间、精力和财力等执法资源。
二、案件线索的主要来源
（一）自己搜集
自己搜集是案件线索的主要来源，且自己搜集的案件线索具有较高的真实可靠性。自己搜集的途径主要有以下几种：一是日常监督检查中发现和搜集；二是案件调查过程发现和搜集案中案、串案和窝案线索；三是从各种媒体、社会交往中发现和搜集等。
（二）从信访、检举、申诉和投诉材料中搜集
群众来信来访、消费者申诉、受害人申诉、3·15投诉信息与广大人民群众的生产生活密切相关，与经济社会生活的方方面面有着极其广泛的联系，因此，是案件线索的重要来源。
（三）有关部门移送
移送，是指司法机关与行政执法机关和行政执法机关相互之间将自己没有管辖权的案件或案件线索移交给有管辖权的机关调查处理的案件管辖制度。任何执法机关受理和搜查到的案件线索，经审查自己没有管辖权的，依法应当向有管辖权的机关移送。如公安机关对不构成刑事犯罪的案件或案件线索应当向有管辖权的行政执法机关移送；行政执法机关对涉嫌犯罪的案件或案件线索应当及时向公安机关移送；行政执法机关对自己没有管辖权的案件或案件线索应当及时向有管辖权的机关移送。
（四）上级交办
上级包括人民政府和案件承办机关的上级机关，上级机关交办也是案件线索的重要来源之一。上级机关主要承担领导、指导和组织协调职能，个案的调查处理主要应当由职能部门和基层执法机关承担。因此，上级机关通常会将群众来信来访、举报、申诉中的涉案线索交由有管辖权的下级机关承办。
三、案件线索的发现和搜集
（一）注重培养职业敏锐性和职业能力
职业敏锐性，是指调查人员应当具备的发现各种违法行为信息和线索材料的职业意识或本能；职业能力，是指调查人员应当具备的搜集案件线索的技能。“千里眼、顺风耳”指的就是这种职业敏锐性和职业能力。搜集案件线索是执法机关必须做好的日常性、基础性工作，调查人员只有具备了较强的职业敏锐性和职业能力，才能积极关注各种经济社会现象，并在任何情况下注重发现与违法行为有关的各种信息，从常人看来正常的经济社会现象中发现和搜集案件线索。因此，执法机关应当注重培养和提高调查人员的职业敏锐性和职业能力，要求调查人员了解和熟悉案件线索的来源途径，熟练掌握搜集案件线索的方法和措施，努力提高调查人员搜集案件线索的能力。
（二）密切关注经济社会热点
热点，是指被政府和社会公众广泛关注的经济社会现象。关注经济社会热点既是调查人员职业责任感和社会责任感的集中体现，也是发现和搜集案件线索的重要措施。现实经济社会生活中的有些现象之所以成为热点有两个基本原因，一是直接涉及群众切身利益或经济社会发展的重要事项，如炸地热、炸房热等等；二是隐含大量商机。市场经济条件下，经济社会热点往往隐含着大量的商业机会，各类生产经营者都会高度关注，希望从中寻找赚钱的机会，各类违法分子也不例外，也企图从中谋取超额利益。因此，关注热点是发现和搜集案件线索的重要措施。
（三）关注各种媒体信息
市场经济是大循环经济，各类经济社会信息的获得和交流对经营者至关重要。经营者为了及时发布和获取有利于自己的生产经营信息，必然会选择信息量大，传播速度快，社会受众广的大众传媒作为发布和获取信息的主要工具和手段。媒体为了谋取丰厚收益，通常会持多多益善的态度，从而使其成为各种经济社会信息的集散地和发布信息的主渠道。因此，执法机关和调查人员应当密切关注各类媒体信息，注重从中发现和搜集案件线索。
（四）善于总结
违法行为尽管复杂多样，各不相同，但和任何事物都是按照一定规律运动的一样，也有其一般规律可循，只要掌握了违法行为的一般规律，就掌握了发现和搜集案件线索的钥匙。因此，调查人员要善于通过分析研究和归纳总结，掌握违法行为的一般规律，为搜集案件线索创造条件。
四、案件线索的管理
（一）案件线索管理的概念
案件线索管理，是指对已经受理或搜集的案件线索实施的登记、处置等活动的总称。案件线索是案件的来源，案件线索材料是案件成立的条件，因此，案件线索管理是案件调查处理工作的基础性工作，必须纳入制度和责任体系之中，使案件线索管理制度化和规范化。
执法机关对受理和搜集的案件线索依法具有调查处理的责任和义务，特别是通过举报、投诉和申诉等方式获得的案件线索，举报（投诉、申诉）人对举报（投诉和申诉）事项的处理结果依法享有知情权和监督权。只有制度化、规范化管理，才能使案件线索及时、全面进入处理程序。案件线索的制度化、规范化管理还可以强化管理人员和调查人员的责任心，减少案件线索处理过程的随意性，有效防止有案不立、擅自处置、个人了断、私下交易等违法情况的发生，促进执法队伍的廉政建设。
（二）案件线索管理的基本形式
1.统一管理
统一管理，是指对已经受理和搜集的案件线索由某一综合职能机构集中管理，统一分配，由案件调查机构分别调查的案件线索管理形式。统一管理的，管理机构应当及时负责登记、分类、审查和处置，并根据案件线索的具体情况和案件调查机构的职责范围、办案能力等因素分派案件线索。对大要案件线索，必要时应当直接向执法机关负责人汇报，由执法机关负责人作出处置决定。
2.分散管理
分散管理，是指执法机关内设的案件调查机构各自管理自己受理和搜集的案件线索的管理形式。分散管理的，由案件调查机构自己对已经受理和搜集的案件线索进行登记、分类、审查和调查，但对大要案件线索，应当及时向分管领导汇报，由分管领导作出处置决定。
（三）案件线索的管理措施
1.登记
（1）登记的概念。登记，是指对已经受理和搜集的案件线索依据一定规律或标准记录在案的情形。无论采取何种管理形式，都应当建立专门的案件线索登记簿，对案件线索逐一登记。通过登记使案件线索进入制度化管理程序，以方便审查和处置。
（2）登记的方法。目前，各执法机关登记案件线索的具体做法不尽一致，各有千秋，但大多数采取台账式登记方法。集中统一管理的可以依据不同标准分类登记，如既可以以线索来源途径为标准分类，也可以以经济领域或行业为标准分类，还可以以案件线索表明的涉嫌违法行为性质为标准分类等等。分散管理的既可以分类登记，也可以不分类登记。
（3）登记的内容。登记案件线索的目的是便于审查和处置，因此，登记内容应当为实现这一目的服务。一般情况下，登记内容主要包括下列几项：①案件线索序号、名称、来源和形式；②受理或搜集时间与地点；③案件线索提供人姓名与提供方式；④案件线索受理或搜集人姓名等。对重大或新类型案件线索应当另行制作案件线索说明材料，为审查、初查或立案调查创造方便。
2.审查
审查，是指案件线索管理人员对已经登记的案件线索进行的分析、研究和评断。案件线索内容广泛，虚实并存，如果未经审查逐件立案调查，不仅浪费执法资源，也会降低立案成功率。因此，管理人员应当对案件线索及时进行分析审查，对其客观真实性作出基本判断。审查内容主要有以下两个方面：
一是案件线索材料是否真实。案件线索材料真实，是指案件线索材料本身的来源应当是客观的，如书面举报材料是不是举报人亲书的或经举报人签名确认的，电话记录是不是举报人的原话或原意，自己搜集的案件线索材料的内容是不是调查人员亲笔记录的等等。只有案件线索材料本身客观真实，才有立案调查的实际意义，因此，要通过审查对案件线索材料本身的客观真实性作出判断，以排除虚假案件线索。至于案件线索材料记载的内容或表达的意思是否客观真实，不是案件线索审查阶段应当解决的问题，而是调查阶段应当解决的问题。
二是案件线索的内容是否全面、具体。全面，是指时间、地点、人物和事实等案件线索应当具备的基本要素齐全；具体，是指案件线索涉及的时间、地点、人物等基本要素确实、肯定。案件线索的内容是审查、查证案件线索材料客观性的依据和切入点，只有全面具体，审查人员才能据此作出正确判断，调查人员也才能据此展开调查。如果案件线索的内容是片言只语、言之无物或似是而非，不仅审查人员难以作出正确判断，调查人员也难以着手调查。
3.处置
处置，是指案件线索管理人员经审查对案件线索作出处理决定的情形。案件线索管理人员通常应当作出以下几种处置决定：
（1）剔除虚假线索或要求补充材料。为了节约执法资源，提高执法效率，准确查处和制裁违法行为，经审查对内容明显虚假不实的案件线索应当及时剔除，并以执法机关的名义采用书面形式向有关单位或个人说明情况；对需要补充材料的，应当要求案件线索提供人补充材料。
（2）建议立案调查。对案件线索材料来源真实，内容全面具体，符合立案条件的，应当建议立案调查。集中统一管理的，由管理人员根据案件线索的具体情况和案件调查机构的职责范围、办案能力和特点，将建议立案调查的案件线索分配到案件调查机构，由案件调查机构履行立案程序并承担调查任务；分散管理的，管理人员应当将建议立案调查的案件线索材料呈报本机构负责人，由本机构负责人根据办案能力、经验因素指定调查人员立案调查。
（3）建议移送。对涉嫌犯罪或本机关没有管辖权的案件线索，应当建议移送。
（4）建议初查。对案件线索材料本身的客观性难以认定，或内容不全面、不具体，不符合立案条件，但内容涉嫌重大违法行为或可能造成严重危害后果或影响的，应当建议初查。因为对此类案件线索如果执法机关对基本情况的了解不全面、不具体，就难以正确选择调查方向、范围和切入点，也难以采取有针对性的调查措施，盲目立案调查必然打草惊蛇，给案件调查处理造成困难。集中统一管理的，管理人员应当制作案件线索初查建议书，经本机构负责人审查签名后连同案件线索材料一并报本机关负责人审查决定。执法机关负责人经审查认为无需初查的，可以指定调查机构立案调查；认为有必要初查的，应当指定调查机构初查；认为没有实际意义的，应当作出不予初查的决定。分散管理的，管理人员应当将案件线索初查建议书连同案件线索材料一并报本机构负责人，由本机构负责人作出是否初查的决定。
（5）及时报告重大案件线索。对案情重大、情况复杂或可能造成较大社会危害或影响的案件线索，管理人员应当以书面形式及时向本机构负责人报告，经本机构负责人审查签名后及时向本机关负责人报告，以便执法机关负责人对重大案件线索心中有数，并及时作出正确的处理决定。
（四）初查
1.初查的概念与特征
初查，也称案前调查，是指在案件线索未成立案件之前，对案件线索材料进行的调查核实与补充活动。初查的目的是调查核实和补充案件线索材料，为成立案件提供证据材料支持，而不是调查核实案件线索内容的客观真实性。初查的意义一是更多地掌握一手资料，提高立案成功率，防止盲目立案；二是减少因盲目立案调查而对企业正常生产经营活动造成的不利影响。
与案件调查相比，初查有以下特征：一是案前，即案件未成立之前实施的调查；二是案外，即案件调查程序之外的调查；三是不公开。不公开的理由主要有两个，首先，从理论上讲，未履行立案程序，意味着调查人员没有取得案件调查权，没有权利对嫌疑人和嫌疑场所、财物实施调查；其次，初查是调查核实案件线索材料的客观性而不是涉嫌违法行为的客观性，公开初查容易打草惊蛇，为公开调查造成麻烦。
2.初查的内容
初查的内容，是指初查应当解决的问题。对建议初查的，管理人员应当在初查建议书中明确需要通过初查解决的具体问题，为初查人员提供参考。一般情况下，初查内容主要包括以下几个方面：一是核实案件线索材料提供人的基本情况；二是核实案件线索材料本身的客观性；三是补充和完善案件线索材料；四是条件允许的情况下，应当尽可能了解涉嫌违法行为的发生时间、发生地等，以便对追责时效和管辖权作出判断；五是其他需要通过初查解决的问题。
3.初查的方法
初查的方法通常有以下几种：一是暗查暗访。由于初查人员没有取得案件调查权，且原则上不宜公开，只能以暗查暗访为主，以公开调查为辅。二是要求案件线索材料提供人补充提供较详细的材料，或就有关问题作进一步说明。三是委托调查。在必要和可能并能保守秘密的前提下，可以委托嫌疑人或嫌疑人所在单位或主管单位所在地的执法机关协助调查。四是联合调查。对案情重大、复杂和可能造成较大危害后果或影响的，可以在上级执法机关协调、指导和协助下组织联合调查，掌握更多案件线索材料。
4.初查证据的效力
初查属于案前、案外调查，这就从根本上决定了初查时收集的证据材料属于案件线索材料的范畴。案件线索材料能否作为认定案件事实的依据，取决于案件线索材料是否具备证据要件。
5.初查的注意事项
一是严格依法实施。初查虽然是案前、案外调查，但初查行为也属于具体行政行为，必须严格遵守一般行政程序，并不得侵害调查对象的合法权益等。
二是适当保密。初查的目的是核实和补充案件线索材料，既要为立案提供证据支持，又要为立案后的证据调查创造方便或条件，为了保证案内调查能够顺利进行，初查过程应当保密。
三是正确采取临时措施。临时措施，是指对案情重大、复杂或可能造成较大危害后果或影响的，为及时制止违法行为，预防或减少危害后果的发生而采取的紧急措施。在初查过程中，当出现不及时采取临时措施可能造成较大危害后果或影响，或嫌疑人可能“人走楼空”导致案件难以调查处理等情势时，应及时、酌情采取临时措施，如转入公开调查并责令改正、先行登记保存证据或查封、查扣涉案财物等。采取临时措施的决定通常是初查人员在紧急情况下当场作出的，要求初查人员既要有敢于负责、果断决策的职业精神和责任心，更要认真分析研究案情，正确判断和评估采取临时措施的必要性和风险性。在作出采取临时措施的决定后，来得及履行批准程序的，应当先履行批准程序；来不及履行批准程序的，可以先行采取临时措施，但必须在事后24小时内补充履行批准程序。
五、不予立案案件线索的处理
对不予立案的案件线索不能置之不理，应当分别不同情况妥善处理。对检举揭发、投诉、申诉等报案材料必须以书面形式将不予立案的理由或需要作其他处理的意见告知报案人，报案人对不予立案的决定或需要作其他处理的意见不服的，有权申请复议；对上级机关交办或其他执法机关移送的，必须以书面形式报告或说明不予立案的理由或需要作其他处理的意见，并将案件线索材料和说明材料一并报上级机关或送达移送机关；对虚假报案材料，应向报案人说明不予立案的理由，并进行必要的批评教育。
第二节 管辖
一、管辖的概念
管辖，即管理、统辖的意思，行政法意义上的管辖，是指行政事务管理权限的划分。管辖权的划分通常与国家历史、文化、传统、行政体制和执法程序等因素相关联，是一个非常复杂而重要的理论和实践问题。违法行为发生后，首先需要解决的是由哪一个执法机关行使管辖权的问题，因此，科学合理地划分管辖权可以使执法机关相互之间事权分明，责任清楚，既可以督促执法机关尽职尽责，又可以避免执法机关之间“有利相争，无利相推”，贻误战机和降低执法效率的情况发生。
行政处罚权与管辖权是两个既有联系，又有区别的不同概念。行政处罚权属于权利能力的范畴，是指执法机关依法享有的实施行政处罚的权力；管辖权属于行为能力的范畴，是指执法机关对个案当事人享有的行政处罚权。行政处罚权是取得个案管辖权的前提，只有享有行政处罚权的执法机关，才有可能取得个案管辖权。
二、管辖的种类
（一）地域管辖
地域管辖，也称区域或属地管辖，是指同级人民政府及其所属部门之间管辖权限的横向划分。地域管辖解决的是执法机关享有行政处罚权的地域或空间范围大小的问题，行政区划范围越大，地域管辖权限也就越大。《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”根据这一规定，大多数行政处罚都可以根据违法行为发生地确定地域管辖权。
地域管辖之所以要依据违法行为发生地为来确定，主要理由是方便执法机关调查处理案件，节约执法资源，提高执法效率。违法行为发生地的执法机关对管辖区域内的地理环境、经济社会状况、市场主体与市场交易情况和当事人情况等比较熟悉，有利于调查搜集证据和及时查明案件事实。
违法行为发生地是一个不确定的概念，如制售假冒伪劣商品行为的发生地包括违法行为实施地（即假冒伪劣商品制造地和销售地）、违法行为经过地（即假冒伪劣商品运输途经地）和危害后果发生地（即给假冒伪劣商品制造、销售地市场秩序造成的危害和给销售地的消费者造成的危害）。实施地、经过地和危害后果发生地的执法机关在自己的职责权限范围内都有管辖权。
[案例8]张某制造假酒案
张某在A地制造假酒，经B、C两地运至D地销售。其行为自发生至结束，经A—B—C—D四地，A、B、C、D四地都属于“违法行为发生地”，四地中任何一地的有关执法机关都有管辖权。A、D两地同属于违法行为实施地和危害后果发生地（扰乱A地劳务、运输和物资市场秩序，扰乱D地白酒市场秩序，损害D地消费者合法权益等等）。A地执法机关查处时应当定性为“制造假冒伪劣商品”，D地执法机关查处时应当定性为“销售假冒伪劣商品”。B、C两地同属于违法行为经过地，应当定性为“运输假冒伪劣商品”。
（二）级别管辖
1.级别管辖的概念
级别管辖，是指执法机关上下级之间行政处罚权限的划分，如在一省行政区划内，哪些违法行为由省级执法机关管辖，哪些违法行为由市（县）级执法机关管辖。级别管辖对合理分配和均衡上下级执法机关的工作量，充分调动执法机关系统内的积极性，提高各级执法机关的执法效能具有重要意义和作用。
2.确定级别管辖的标准
我国地域辽阔，各地人口密度和经济社会发展水平差别较大，各行政执法系统的机构设置、管理体制不统一，各自管理的经济社会领域或行业的具体情况也有较大差异，因此，确定级别管辖的标准或依据不可能完全统一，但通常应根据下列标准或依据予以划分。
（1）违法行为的社会危害或影响。违法行为的社会危害或影响包括广度和深度两个方面，广度是指违法行为的社会危害或影响涉及的地域范畴大小；深度是指违法行为的社会危害或影响的严重程度。案情越重大的违法行为，其社会危害或影响涉及的地域范围越大，严重程度越高，处理结果对该地域内经济社会发展所产生的影响也必然越大，作出行政处罚决定时需要考虑的因素更多，难度更大，因此，违法行为的社会危害或影响是划分级别管辖的重要依据或标准之一。社会危害或影响越大，管辖的执法机关级别应当越高。
（2）市场占有率和影响力。市场主体的经营规模有大有小，实力有强有弱，这就决定了其在一定地域内的市场占有率和影响力大小不一。市场占有率和影响力越大，其实施的违法行为对当地经济社会秩序的影响越大。对此类当事人既要依法公平公正的予以处罚，也要考虑行政处罚决定对当地市场秩序可能产生的各种影响，而不同级别的执法机关对这类影响的判断和评估会因为看问题的高度和角度不同而不同。因此，市场占有率和影响力，也是划分级别管辖权限的标准或依据之一。市场占有率和影响力越大，管辖的执法机关级别应当越高。
（3）个案案值和罚没款额度。个案案值和罚没款额度也是划分级别管辖权限的标准或依据之一，个案案值和罚没款额度越大，管辖的执法机关级别应当越高。但由于各行政执法系统和各地经济社会发展水平等具体情况不同，各自关于个案案值和罚没款额度大小的标准不能完全统一，应根据各自的具体情况确定划分级别管辖的标准。
3.管辖权的转移
管辖权转移是级别管辖中存在的一种特殊情况，是指执法机关根据案情和案件调查处理的实际情况，在上下级之间调整个案管辖权的情形。如上级执法机关根据案情和案件调查处理的实际需要，有权管辖应当由下一级执法机关管辖的案件；下级执法机关根据案情和案件调查处理的实际需要，认为将自己管辖的案件交由上级执法机关管辖更为适当时，可以主动报请上级执法机关管辖。
管辖权转移的本质，是赋予上级执法机关灵活处理复杂情况的权利机动，使上级执法机关能够根据个案案情和实际需要，合理调整个案级别管辖权限，有利于更快、更好地调查处理案件。管辖权转移不仅有利于适应各种复杂和特别的个案情况，也有利于提高执法效率和行政处罚的质量，保证行政处罚的合法性和公正性。管辖权转移具有以下两个基本特征：
一是变更行政处罚主体。管辖权转移从形式上看是管辖权的转移，但从实质上看不仅仅是管辖权的转移，更是行政处罚主体的变更，即由下级执法机关变更为上级执法机关。管辖权转移与移送管辖从形式上看区别不大，但本质上却有严格区别。移送管辖是没有管辖权的执法机关与有管辖权的执法机关之间的案件转移，移送的不是案件管辖权，而是案件本身；而管辖权转移是两个有管辖权的执法机关之间将案件和管辖权同时转移，从而使行政处罚主体随案件和案件管辖权的转移而发生变更。
二是上调性转移。上调性转移，是指管辖权的转移是单向的，只能由下而上，不能由上而下，即只能将下级执法机关管辖的案件上调至上级执法机关管辖。上调性转移是行政处罚案件管辖权转移与民事诉讼案件管辖权转移的最大区别。民事诉讼案件管辖权转移中不仅有上调性转移，也有下调性转移，即上级人民法院可以将自己管辖的第一审案件交由下级人民法院管辖，而行政处罚案件管辖权转移只有上调性转移，没有下调性转移。因为民事诉讼案件的裁判权属于私权力的范畴，当事人有处分裁判权的权利，因此，有些国家的法律规定民事诉讼当事人可以选择法官，即由当事人授予法官裁判权。我国仲裁法规定的协议仲裁制度本质上就是由当事人将合同纠纷的裁判权授予仲裁员。与此相比，行政处罚管辖权属于公权力的范畴，一旦法律、法规将某一行政处罚管辖权授予上级执法机关，该权力便成为专有权力，上级执法机关依法不得将专有权力向下转移，否则，法律、法规的授权就会虚置，导致行政责任难以确定的法律后果。管辖权的上调性转移有主动上调和被动上调两种基本形式。
主动上调，是指上级执法机关依职权和案件调查处理的实际需要，将应当由下级执法机关管辖的案件主动上调并由自己管辖的情形。主动上调的原因主要是案件调查处理的实际需要，如案情复杂、重大，或违法行为的社会危害或影响较大，以及新类型案件等，下级执法机关调查处理有一定难度，或上级执法机关为了掌握新类型案件的特征和调查处理规律，以便更好地履行指导职能等等。
被动上调，是指下级执法机关根据案情和案件调查处理的实际需要，认为由上级执法机关管辖更为适当时，报请上级执法机关管辖的情形。此类管辖权转移的过程中，上级执法机关属于被动上调下级执法机关的案件管辖权，所以，称为被动上调。
（三）职能管辖
职能管辖，是指依据职能对行政处罚管辖权所作的划分。职能管辖是按照执法机关的职责范围划分行政处罚管辖权限的，并与地域管辖和级别管辖共同形成行政处罚管辖权的划分机制。地域管辖解决了行政处罚管辖权限的地域划分问题，级别管辖解决了行政处罚管辖权限在同一行政执法系统上下级之间的划分问题，但在同一行政区划内有若干级别相同，职能不同的执法机关，违法行为发生后由该行政区划内级别相同，职能不同的哪一个执法机关行使管辖权就是职能管辖要解决的问题。
一般情况下，职能管辖是由法律、行政法规和国务院“三定方案”直接作出规定的，执法机关只能在自己的法定职责范围内行使行政处罚管辖权，不能超出自己的职责范围行使行政处罚管辖权，如税务机关是享有行政处罚权的执法机关，但税务机关对违反《产品质量法》的违法行为不能行使行政处罚管辖权，因为《产品质量法》将产品质量的监管执法职能赋予质检部门和工商部门。
（四）特别管辖
特别管辖，是指根据一般管辖原则不能确定行政处罚管辖权时，依据法律、行政法规的例外规定和其他特定因素划分行政处罚管辖权的情形。由于经济社会生活复杂多样，行政执法主体众多且级别、职能不同，因此，《行政处罚法》第二十条在明确规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府有行政处罚权的行政机关管辖”的同时，又作了“法律、行政法规另有规定的除外”的例外规定，目的是解决特殊情况下的管辖权限划分问题。特别管辖主要有以下几种情形：
1.级别管辖中的特别管辖
如《反不正当竞争法》第二十三条规定：“对公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者公平竞争的行为实施行政处罚，由省级或设区的市的工商行政管理机关管辖”。
2.共同管辖
共同管辖，是指两个以上执法机关对同一违法行为都有管辖权的情形。同一违法行为，是指同一当事人实施的违反一个法律规范和侵害一个客体的行为。两个以上执法机关对同一违法行为都有管辖权的原因主要有以下几个方面：一是经济社会生活的复杂性。经济社会生活的复杂性使各行业、各领域之间客观上存在着界限难以厘清的交叉重叠现象，进而导致执法机关之间的职能划分困难，出现职能重叠或空白现象不可避免，而职能重叠或空白又必然导致行政处罚管辖权的交叉重叠或空白。二是管辖权限划分的复杂性。管辖权限的划分本身是一件非常复杂的事情，无论怎样精心设计、谋划和平衡，都难以完全适应形形色色且不断变化的经济社会现实，因此，在有些行业或领域出现多头管理、重复管理或无人管理现象在所难免，而多头管理、重复管理或无人管理又必然导致行政处罚管辖权的交叉重叠或空白。三是新情况、新问题的出现。行政处罚管辖权限的划分应当具有相对稳定性，以便建立稳定、有序和高效运行的行政执法机制，但经济社会生活却处在日新月异的变化之中，随时随地会出现各种各样的新情况、新问题。有些新情况、新问题立法机关在立法时能够预测并作出制度安排，出现管辖权冲突的可能性相对较小，而更多新情况、新问题是立法时难以预测并作出制度安排的，出现管辖权冲突的可能性相对较大，容易形成共同管辖的现象。四是违法行为的流动性。随着科学技术的发展，各类违法行为的流动性大大增强，一个违法行为从A地开始，经过B、C等数地结束的情况屡见不鲜。这类违法行为也会导致A、B、C等地相关执法机关之间形成共同管辖的现象。
共同管辖要解决的问题，是当数个执法机关对同一违法行为都有管辖权时，如何确定由其中之一行使管辖权的问题。《行政处罚法》等法律、行政法规对此没有作出具体明确的规定，但实践中已经形成并共同遵守“先查处（或先立案）取得管辖权”的惯例或原则。“先查处”与“先立案”在这里是同一概念，是指案件调查程序已经启动的情形，即由先启动案件调查程序的执法机关行使管辖权。该惯例或原则具有符合法律原则精神，可操作性强和能够有效防止浪费执法资源，提高执法效率的优势。
[案例9]王某某生产销售仿真玩具手枪案
王某某违反法律的强制性规定，非法生产、销售仿真玩具手枪被工商部门查获。对王某某生产、销售仿真玩具手枪的违法行为，公安、工商和质检部门都有行政处罚管辖权，构成共同管辖的情形，但王某某的违法行为是工商部门在市场检查中最先发现并立案调查的，所以，应当由工商部门管辖。
3.指定管辖
（1）指定管辖的概念。指定管辖，是指上级执法机关以行政决定的方式指定下一级执法机关对某一违法行为行使管辖权的情形。指定管辖属于特别管辖的一种，其宗旨是赋予执法机关在管辖权限划分问题上有一定的自由裁量权，以适应各种错综复杂和不断变化的情况。指定管辖对解决因管辖重叠或管辖空白造成的有利相争，无利相推的现实问题具有一定的积极作用和意义。
（2）指定管辖的条件。案件调查处理的实际需要决定了指定管辖存在的现实必要性，但指定管辖是有前提的，不是随意的。只有在下列情况下，上级机关行使指定管辖的权力才是必要的。
一是管辖争议。管辖争议，是指两个以上执法机关对同一违法行为的调查处理发生相互推诿或争夺管辖权的情形。发生管辖争议的主要原因是职权重叠或空白。职权重叠，是指因经济社会生活的复杂性和制度建设的不完善性导致两个以上执法机关对某一违法行为都有行政处罚管辖权的情形。这种情况下，享有管辖权的执法机关有利可图时可能相互争夺管辖权，无利可图时可能相互推诿管辖权，从而形成管辖争议。职权空白，是指对经济社会发展过程中出现的新情况、新问题因缺少制度安排而无人管理的情形。我国经济社会处在高速发展之中，新情况、新问题不断出现，而法律制度还不健全，不完善，行政体制改革尚处在探索之中，从而导致执法机关的职权划分既存在交叉重叠现象，也存在职权空白现象。当违法行为发生在职权空白处时，也会出现有关执法机关有利可图则相互争夺管辖权，无利可图则相互推诿管辖权，从而形成管辖争议。《行政处罚法》第二十一条规定：“对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。”根据该规定，出现管辖争议时，应当由争议双方共同的上一级机关行使指定管辖的权力，指定其中之一行使管辖权。
二是特定情况导致管辖权不明确。特定情况下，会出现管辖权不明确或暂时混乱的情形，如执法机关合并、分立或撤销会造成管辖权不明确或暂时混乱；火灾、水灾等自然灾害、战争或经济社会生活中出现的新情况、新问题等因素，也可能造成管辖权不明确或暂时混乱的情形。
出现管辖争议或特定情况导致管辖权不明确时，有关的执法机关应当从维护国家、社会公共利益和当事人合法权益的大局出发，力争通过协调配合及时解决管辖问题，提高执法效率；不能通过协商配合解决管辖问题时，应当及时报请共同的上级机关指定管辖，以免影响案件调查处理工作的正常进行。
（3）指定管辖权力的行使机关。指定管辖的实质是管辖权的再分配，享有分配权的只能是有关执法机关的共同上一级执法机关。如：当某省质量技术监督管理机关和食品药品监督管理机关就某一违法行为的行政处罚管辖权发生争议时，应当由该省人民政府行使指定管辖的权力；当两个设区的市工商行政管理机关就某一违法行为的行政处罚管辖权发生争议时，应当由两市工商行政管理机关共同的上一级执法机关，即省工商行政管理机关行使指定管辖的权力。
（4）指定管辖程序的启动。指定管辖程序的启动有以下几种情形：①下级机关报请上级机关指定管辖；②当事人就管辖权提出异议；③上级机关因其他原因主动启动指定管辖程序。
（5）指定管辖的形式。指定管辖是具有法律效力的行政行为，其形式必须依法、规范。一是必须制发书面指定管辖通知书。指定管辖通知书是被指定的执法机关取得行政处罚管辖权的唯一法律依据和凭证，因此，上级执法机关必须制作书面指定管辖通知书，并下发至被指定行使管辖权的执法机关与涉及管辖争议的其他执法机关。否则，被指定的执法机关无法取得行政处罚管辖权。二是指定管辖通知书的内容表述必须清楚、明确，被指定行使管辖权的执法机关必须是唯一的、明确的和肯定的。