陈国权 王勤
市场经济有“初级”与“现代”之分，也有“好市场经济”与“坏市场经济”的区别。经过二十多年的改革开放，我国市场经济体制已基本建立，但仍处于不完善的初级市场经济阶段。突出的问题表现在市场经济的法治基础不健全，政府责任不到位，对产权保护不力与对市场经济的不当干预严重影响了市场经济秩序的形成和市场经济的协调发展。正如吴敬琏先生指出的，“改革的两种前途严峻地摆在我们的面前：一条是政治文明下法治的市场经济道路，一条是权贵私有化的道路。这是希望的春天，也是失望的冬天；我们正在走向天堂，也可能走向另一个方向。”我国市场经济的发展，究竟是沿着好的市场经济的轨道不断前进，还是滑入坏的市场经济徘徊不前，关键在于能不能在法治基础上建立责任政府。
一、法治缺失与政府失责
经济史权威诺斯在对西方世界的经济发展史进行了系统地研究之后得出一个重要结论：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为衰退的根源”。这一着名论断被称为“诺斯悖论”。
世界银行组织有关专家对世界各国政府进行了全面地考察后也得出类似的结论：“政府对一国的经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上，政府对变革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的。当这种能力得到良好发挥，该国经济便蒸蒸日上。但是若情况相反，则发展便会停止不前。”改革开放以来，我国政府在推动经济改革和促进社会发展方面发挥了主导作用，取得了举世瞩目的经济成就，在这一社会转型过程中政府扮演了一个直接组织和推动改革的积极角色，发挥了重要的历史作用。但随着计划经济体制逐步退出历史，市场经济渐渐形成，政府的角色应该随之调整和变化，要从解构传统体制到建构新体制的历史转变，要适应市场经济的历史要求担负起保护产权和规范市场秩序的责任。政府完成这一责任在于为市场经济社会构建一个完善的法制环境，要成为社会法制体系的建构者与维护者，扮演好市场经济秩序的监护人角色。但政府能否有效地履行这些职责，不仅取决于政府官员的道德自觉，更重要的应该依靠制度力量的推动和保障。因为，政府作为一个特殊的阶层也具有一定的利益诉求，公职人员从政首先是一种谋生手段，他们会依据自身的能力、学历和担负的责任期望相应的利益要求。但问题是任何利益集团都可能滋生不正当的利益要求，由于政府的政策制定具有对社会稀缺资源进行权威性分配的功能，在法治缺失的情况下政府对利益的不正当追求往往导致公共政策的制定背离政府公共责任，造成社会不公并破坏正常的市场秩序。
在我国现行的政治体制下，政府通过制定政策法律等方式对制度安排作出的设定往往是单方面的，并不一定需要事先征得利益相关者的同意，然而对利益相关者却可能产生重大的影响。在信息披露制度不完善的情况下，利益相关者往往难以及时了解政府正在进行的政策调整和制度改变，于是，对利益相关者构成了制度不确定的市场环境。制度不确定的经济环境，使利益相关者在经济活动中面临着市场风险之外的制度风险。制度的改变意味着社会不同阶层利益的调整，因此不同社会阶层会设法对制度调整的过程和方向施加影响，以实现有利于自身利益的制度设定。然而在我国民主决策机制和利益整合渠道还不完善的情况下，利益相关者很难在体制内合法地找到有效表达利益诉求的方式，常常只能通过体制外的途径来表达。事实上在一个人情社会，体制外的利益诉求对他们来说往往是有效的。然而，这种非制度化的权力运作对制度变迁的控制，为权钱交易的产生创造了条件。在非制度化社会，企业花费财力和精力与政府官员建立关系是有益的，因为这样做不仅可以及时了解政策调整的走向，为制度变迁带来的风险做好防范和应变准备，甚至可能影响政府官员的决策，促使形成一个有利于自身利益的制度环境。同时，非制度化的权力运作为一些政府官员追求自身利益提供了机会，他们会利用所掌握的权力来谋求扩大自身的福利，而社会转型期制度的动态性给一些政府官员打着“改革”的幌子对现行制度进行不断调整提供了借口。社会转型包含着一对具有内在矛盾的任务，一方面要解构不适应经济发展的旧体制，这时“破”字当头；另一方面要迅速建构新体制，促使经济发展，这时“立”字为先。改革要求人们敢于冲破各种陈规陋习，但判断的依据是人的主观认识。而改革的目标是要建立一个被严格遵循的新制度，要求人们成为遵纪守法的楷模。
这是一对相互矛盾但又要相继完成的两项任务，其间内在的矛盾与冲突难以避免。
市场经济的历史表明，制度的相对稳定对经济发展是有利的，尤其为长期性的投资提供良好的制度环境。然而企业与政府官员之间的博弈合谋，却常常导致政府在推进制度变迁的过程中无法保持制度的稳定性，而且各个政策相互间也缺乏必要的协调。政府行为的不规范破坏了正常的市场秩序，使企业处于制度不确定的环境中。于是企业无法顾及长远的利益，因为理性告诉他们，长期的投资计划包含了太高的制度风险，短期行为成为可靠的投资选择。
经济转型期间发生的这些现象说明，政府在发挥其积极功能的同时，也时常凭借其手中掌握的行政权力，阻碍自由市场的发展。这印证了诺思的“国家悖论”，一方面，国家的存在是必不可少的，它为经济增长提供了有效的所有权结构；另一方面，由于统治者的福利函数与社会福利函数不完全一致，使得最优产权结构并不必然成为统治者的选择，国家又成为人为经济衰退的根源。法治缺失下的政府出于政治上的考虑或者迫于利益集团的压力，可能选择无效率的制度继续存在，或是沿着错误的路径进行制度变迁。当市场失序是由于市场主体存在欺诈和违约等引起时，我们可以诉求政府，运用国家力量执行合约。如果市场失序的源头在于政府失责，在于行政权力的滥用时，市场秩序的整治就失去了公共力量。因此，在法治缺失的制度环境中，政府失责是必然的结果，并最终导致市场经济的失序和社会经济停滞不前。
二、政府失责与市场失序
法治缺失导致政府失责，而政府失责必然带来市场失序。在法治缺失和政府失责的市场经济环境中，不可避免增加制度风险并引发非市场竞争。结果市场秩序会遭到破坏，社会资源严重浪费，公民的合法权益得不到保障。法治缺失与政府失责导致的市场秩序混乱和产权得不到有效保护，对于市场经济发展的危害是致命的，其结果是超经济强制到处盛行，各种超经济力量介入到经济生活中，并致使以滥用政府权力牟取巨额私利的权贵私有化不断蔓延。当经济纠纷产生时，政府掌握的行政权力成为解决问题的关键，“寻租”、“设租”成为经济运行的逻辑，并导致不正当竞争和腐败的盛行。如果这种状况持续下去甚至恶化，市场化改革就会滑入坏的市场经济的泥潭而难以自拔。
市场经济要求赋予公民平等自由的身份从事经济活动，对公民来说，没有法律禁止就有行为自由，即享有“非禁准入”的权利。
而对政府来说，只有在法律明文授权的情况下才能行使权力，受“非准禁入”的限制，不得逾越法律的授权限制公民自由和干预市场经济活动。改革开放以来，我国一方面进行下放权力的改革，减少中央政府对经济的直接管理；但另一方面地方政府经济管理权限的扩大又增加了地方政府干预经济的可能。在现实经济生活中，政府官员在行使权力时，时常可以不为法律所限制，权力运用的随意性很大。政府对特殊企业的庇护造成市场经济的非公平竞争，政府对侵权行为的放纵和庇护导致产权制度的扭曲，这些都大大增加了市场交易成本而导致市场失灵。
建立市场经济是人类的理性选择。市场秩序具有自发性，它由分散的经济人在利益最大化的驱动下，独立作出决策形成的。
哈耶克曾从知识论角度解释了市场自发秩序形成的原理，指出市场是能够有效利用知识的机制，因为知识具有分散性和互补性，市场形成的价格中包含着人为制定的价格所无法获得的丰富知识，这种秩序是有效率和低成本的。在市场经济条件下，理性经济人可以获得更多有效的市场信息，并根据自己所掌握的信息，将稀缺资源优先配置到已发现的能有最大效益的地方。但是市场秩序演化到一定程度就有可能停留在某一阶段而无法向更高层次的形态转变，要完成这一转变往往需要借助第三方力量的推动。一些学者根据市场经济的内在运行体制不同将其区分为初级市场经济（或称传统市场）与现代市场经济。初级市场经济不仅经营规模小，还有两大特点：一是经济实体间的交易多是“现货市场交易”，交易的进行主要靠交易双方的声誉而非第三方对交易合同执行的保障。二是对经济人和其产权而言，政府不受制度的约束，政府可以任意干预经济活动、限制交易，导致经济人的产权得不到保障。
现代市场经济与初级市场经济的本质不同在于，“非人格的交易”成为主要的交易方式，政府作为主要的第三方保障交易合同的公平执行。同时，政府与经济的关系发生了根本的变化，建立了一种“保持距离型”的关系。市场经济的实践表明，现代市场经济的上述特征建立在法治之上，现代市场经济对法治的诉求主要表现在两个方面：一是限制政府权力的滥用，防止政府对市场经济的不正当干预；二是迫使政府承担对产权保护的责任，维护市场竞争正常秩序的责任。因此，在法治下的政府应是一个责任政府，责任规定政府不得随意干预市场秩序；责任又规定政府必须保护公民权利和市场秩序。在我国向现代市场经济转型过程中，传统的集权体制是影响现代市场经济转型的主要障碍，因此，当下我国讨论法治更多地关注法治对政府权力的限制。其实，法治不仅强调对政府权力的限制，同时也强调政府的责任，法治意味着政府不能有效担负公共职能将受严厉的惩罚。所以，法治下的政府必然伴随着明确的责任，一定是责任政府。清晰而有保障的产权是现代市场经济的基础，她的实现需要政府担负起产权监护人的职责。当然，政府履行职责的基础是法治，没有法治力量的推动，政府仅仅依靠道德自觉不可能提供制度化的持久保障。总之，我国市场经济的现代转型需要一个权力受到有效约束的责任体制、一个与产权制度内在要求相协调的责任政府。