张建明
党的十六届四中全会决定指出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”构建健全完善的党内法规体系对于贯彻依法治国基本方略、坚持依法执政、依法治国，具有十分的意义。
一、建立健全党内法规制度是依法执政的必然要求2006年1月6日，胡锦涛同志在中央纪委第六次全会上提出：
“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。”“党内法规”这一概念，最早是由毛泽东同志提出的。
早在1938年，毛泽东在《中国共产党在民族战争中的地位》一文中就提出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”
1945年5月14日，刘少奇同志在《论党》一文中指出：“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”江泽民同志在《庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》
中提出：“各级党组织都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律。”1990年7月31日，中共中央印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《制定程序》），对党内法规的名称、适用范围、层次价位以及制定修改的主体和具体程序作了明确规定。党内法规的名称分别为：党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则。《制定程序》第二条规定：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”“党内法规”，顾名思义，指的是党内的法规，而不是其他。这与《立法法》规定的国务院“行政法规”及地方人大及常委会的“地方性法规”的界限十分清楚，不会混淆。党内法规仅仅指的是规范中国共产党各级党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度，仅适用于党内的活动，其制定主体是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委。其中，党章是根本的，是一级法规；准则是二级法规，概括性比较强，比如《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政准则（试行）》等；条例是三级法规，一般规定某一方面的工作，比如《中国共产党纪律处分条例》等；规定、办法、细则是四级法规，一般规定某一方面的工作。从制定机关的角度来看，党章、准则、条例由党的全国代表大会、党中央制定和发布，规定、办法、细则由中央纪委、中央各部门或省一级党委制定。其中，党章的修改，党的全国代表大会选举、组织方面的党内法规，以及涉及党的重大问题的党内法规，由党的全国代表大会审议批准；党的某一方面工作的基本的党内法规，由中央委员会全体会议或者中央政治局会议审议批准；须由中央发布或批准发布的其他重要的党内法规，由中央政治局常委会议审议批准；中央纪律检查委员会、中央各部门发布属于其职责权限范围内的党内法规，由中央纪律检查委员会、中央各部门审议批准。对于尚没有法规规范或者暂无需以法规形式进行规范的领域和问题，可以通过建章立制来实现规范化。与立法相比，建章立制工作不受立法权限限制。根据党内和国家、地方立法权限的规定，立法权主要在省部级以上党委、人大和政府及其他行政机关，限制很严，但上至中央纪委，下至党支部都可以制定工作制度。
总之，“党内法规”这一概念已经约定成俗，不仅为党的领导人所采用，为中央文件所采用，而且已经纳入了党的最高章程《党章》
之中。如《党章》第四十四条规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规”。可见，“党内法规”这一概念已经成为一个权威稳定、广泛认同、经常使用的概念。
1.依法治国必然要求依法执政、依法治党依法治国，“就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种形式和途径管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。”依法治国是党领导下的依法治国，只有坚持党的领导，才能把依法治国这一事业推向前进。同时，党应当在宪法和法律范围内活动，依法执政，受法律监督。坚持依法执政是推进依法治国进程的重大举措。依法参与政治，依法实施对国家和社会的领导，是法治国家对政党活动的基本要求。政党活动方式法治化，是现代民主政治的基本特征，也是现代政治文明的重要内容。1978年12月13日，邓小平同志在题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中指出，“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”在这里，小平同志虽然将党规党法和国家法律分开了，指出党规党法只适用于党，但这决不意味着党规党法就不重要了；相反，他深刻地指出了党规党法与国家法律之间的关系，即没有党规党法，国家法律就很难得到保障。因为党是国家各项事业的领导核心，国家法律也是党领导人民制定和执行的，而党规党法是党的各项活动的根本依据。因此，党规党法制定得怎么样，执行得怎么样，直接关系到国家法律遵守和执行得怎么样。将党的领导本身纳入制度化和法律化的轨道，是保证依法治国方略成功的关键所在。实践表明，党的组织和党员干部不按宪法、法律的规定办事，首先是从违背党章和党内法规开始的。要从根本上维系党的纪律，保持党的纯洁性，树立党的威信，从而保证党对依法治国事业的坚强领导，必需构建全面、系统、规范党内法规体系。只有将党领导政权机关的内容、方式和程序都以党内法规的形式规定下来，才能保证党的领导的权威性、严肃性和稳定性。2000年1月14日，江泽民同志在中央纪律检查委员会第四次全体会议上提出：
“从严治党，关键在于建立起一整套便利、管用、有约束力的机制”，“要实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。
最重要的是要坚持和完善能够保证党的领导坚强有力和社会主义兴旺发达的一套制度，并用法律、法规、政策、纪律、教育等各种手段来保障这套制度能够得到严格遵守。”依法治国，必然要求依法执政，通过建立健全党内法规制度体系，规范执政行为，保证依法治国顺利进行。
2.依法执政、依法治党必然要求构建全面、系统、规范的党内法规制度体系
列宁指出，“工人阶级夺取政权后，像任何阶级一样，要通过改变所有制和实行新宪法来掌握和保持政权，巩固政权。”党的十一届三中全会以后，我们党认识到将党的领导地位写入宪法的重大意义。但是，仅仅有宪法的规定是不够的。如果没有具体和全面的法律规范，党领导国家和社会生活的实际工作就很难保证不偏离宪法的轨道。党应当将自身的领导内容和方法以党内法规的形式具体规定下来，使这种领导权的行使不仅仅是靠党内的文件，靠党的领导人的讲话来进行，更重要的是在党内法规规定的范围内进行；使党的领导制度不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，而是一以贯之、长期稳定的。需要强调的是，依法执政并不意味着执政党的一切活动都由法律规范。执政党的内部活动并不由法律规范，执政党的一般社会活动法律也不直接规范具体的行为模式，而只是规定不可逾越的界限。党内法规对于加强党的建设，保证党的各项工作和党内生活的制度化，具有十分重要的作用。党的所有活动不只是党内的活动，更是整个国家和全社会的活动；党内民主制度和监督制度的落实情况，直接反映和决定着国家民主生活和人民监督权力的实际情况；党内领导制度的运行情况也直接反映了国家领导制度和人民行使当家做主权利的落实情况；一个普通共产党员如何行使自己的权利和义务，都已经不仅仅是他个人的政治信仰问题，而是与人民群众的切身利益休戚相关。党的“十六大”报告明确提出，要“以党内民主带动全社会民主”。规范党的自身组织和建设的制度，规范党对国家如何领导的制度，已绝不仅仅是党内制度，更是关乎全体人民利益、关乎国家前途和命运的制度。因此，将党内的各项制度以党内法规的形式固定下来，对于贯彻实施依法治国方略，始终坚持依法执政，巩固党的执政地位，都具有十分重要的意义。同时，国家法律法规与党内法规有着密切的联系。比如，《公务员法》将公务员扩大到党的机关的工作人员。《村民委员会组织法》第三条规定：
“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”《全民所有制工业企业法》第八条规定：
“中国共产党在企业中的基层组织，对党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行实行保证监督”。因此，依法治国、依法执政，必然要求构建全面、系统、规范党内法规制度体系。
构建党内法规制度体系是依法执政的必然要求，也是依法治国的重要实践基础。一方面，党内法规制度建设为依法治国提供立法基础。社会主义法制体现的是国家的整体利益和人民群众的根本利益，体现党的主张和人民意志的统一。党内法规制度的精神内涵和具体规定，往往来自于基层党员干部和人民群众的创造，是基层党员干部和人民群众真实意愿的反映。另一方面，党内法规制度建设为依法治国提供实践基础。党内法规制度是否符合“三个代表”的重要思想，还需要实践的检验和进一步的修正，而这种检验和修正，很大程度上需要到改革开放的实践中去寻找明确的答案。随着改革开放的深入发展和社会主义市场经济体制的建立完善，党内法规制度建设的地位和作用越来越突出。加强党内法规制度建设，已经成为社会主义政治文明建设和全面建设小康社会的重要内容，成为巩固和发展改革开放伟大成果的法制保障，成为推进党和国家各项工作的民主化、制度化的迫切要求。