刘少荣
“两规”、“两指”是党内法规和国家法律赋予纪检监察机关在查处共产党员和国家公务员违反党纪政纪案件时可以采取的一项组织措施，是对涉嫌严重违纪的党员和国家公务员采取的审查措施之一，是突破案件特别是大案要案一种行之有效的重要手段。
但由于对“两规”、“两指”本身内涵的不同理解和使用中的不尽统一、规范，曾出现了一些问题。当前亟待加强研究，提高认识，善用、慎用这一措施，进一步推动反腐败斗争的深入开展。本文结合中央纪委发布的文件和办案实际，对“两规”、“两指”进行一些初步的思考和研究，以期对正确使用这一措施有所帮助。
一、对“两规”、“两指”的理论认识
由于在“两规”、“两指”的立法上，存在一些不足之处，而且长期以来，我们没有对此认真地进行研究并从理论上作出阐述，对社会上一些人对“两规”、“两指”的曲解也没有进行有理有据地反驳，一方面造成在办案中使用“两规”、“两指”措施时，思想上顾虑重重，行动中缩手缩脚，影响了案件的查处；另一方面，也出现了个别地方违反规定搞“两规”，以及“两规”中发生当事人自杀等问题。
因此，很有必要从理论上进行阐述，以利于统一人们的认识。
首先，需要明确，“两规”、“两指”措施是有法纪依据的办案手段，应继续使用。1994年施行的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第二十八条第三款规定调查组有权按照规定程序，“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。1997年施行的《中华人民共和国行政监察法》第二十条第三款规定监察机关可以“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或变相拘禁”。从以上具体规定中可以看出，是党内法规和国家法律赋予纪检监察机关在办案中的一项重要权限，纪检监察机关在案件查处中使用“两规”、“两指”是有党规和法律依据的。
其次，必须明确区分“两规”、“两指”措施与拘传、拘留措施在性质上是完全不同的。“两规”、“两指”属于党纪、政纪措施，是对违纪违规嫌疑人员采取特殊审查措施；拘传、拘留则属于刑事性质的措施，是对犯罪嫌疑人采取的刑事强制措施。因此，它们在性质上是完全不同的。不仅如此，在适用对象、适用条件、适用主体、适用地点、适用程序等方面也是完全不同。也正因为如此，在适用时限上就不能以拘传、拘留的期限来衡量“两规”、“两指”的期限。虽然“两规”、“两指”也应有一个明确、具体的时限规定，但不能以拘传、拘留的时限来框定“两规”、“两指”的时限，更不能认为其时限超过拘传、拘留的时限就是违法，就是非法限制人身自由。因为它们在性质上毕竟不同，在具体操作上也完全不同。
第三，从目前我国反腐斗争的实际看，“两规”、“两指”措施是十分必要的。党的“十六大”报告明确指出：不坚决惩治腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害，党的执政地位就有丧失的危险，党就可能走向自我毁灭。目前我国正处于一个社会主义初级阶段，过去计划经济体制下不曾发生的腐败现象，将来市场经济体制完善后不易产生的腐败现象，都可能发生在这个历史阶段。
腐败行为呈多发易发态势，反腐败斗争的形势依然比较严峻。在这种情况下，使用“两规”、“两指”是遏制腐败现象滋生蔓延的现实选择。只有通过对极少数腐败分子采取严厉打击的高压态势，着力营造使人不敢腐败的社会氛围，才能起到震慑腐败分子、警示和教育广大党员干部的作用。
第四，从法理上讲，“两规”、“两指”措施体现了广大人民群众的根本意志，符合邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观的要求。严惩各种腐败行为，实际上就是要为科学发展和社会和谐扫除障碍，为先进文化的前进导明方向，说到底，就是为了维护最广大人民群众的根本利益。它当然体现和反映人民群众的根本意志。“两规”、“两指”措施使用可能会给极少数人造成一定程度的不利影响，但从根本上讲它符合党和国家的利益，对于社会绝大多数人而言，对于广大人民群众而言，对于遵纪守法、问心无愧的领导干部而言，它就应该使用。而且，只要严格依照党纪国法规定的程序进行操作，这种不利影响也能够控制在最小范围内。而且，有的对象在“两规”、“两指”期间，纪检监察机关为其澄清了事实、恢复了荣誉。因此，运用“两规”、“两指“措施，说到底是为了维护国家利益，维护最广大人民群众的根本利益。
第五，从国际上看，一个国家为了维护国家利益和本国绝大多数人的利益而采取一些特别措施也是一种通行的做法，并为本国人民乃至国际社会所接受和理解。远的不说，在9．11事件之后，美国在加强国内控制上就采取了许多非常措施，比如对怀疑为恐怖分子的非本国公民设立秘密军事法庭，加大对穆斯林国家的移民和学生的调查力度，扩大电话监听范围，延长羁押时限等，虽被认为有违宪、限制人权之嫌，但得到了绝大多数人的理解和支持。
这也说明，一个国家根据本国实际情况，制定实施某项政策措施或者对某些法律规则修改调整完全属一国主权范围内的事，任何国家无权干涉。当前在纪检监察机关办案中使用“两规”、“两指”措施是从我国反腐败斗争的实际情况出发的、符合社会公共利益和人民群众的根本利益。因此，纪检监察机关在办案中应当理直气壮，敢于使用、善于使用这一办案措施。
二、“两规”、“两指”的渊源和区别
就法律法规明文规定考察“两规”的最早出处见于1990年12月9日发布的《中华人民共和国行政监察条例》（1997年5月9日废止）。该条例第二十一条第五款规定：监察机关在检查、调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明”。1994年5月1日施行的《中国共产党纪律检察机关案件检查工作条例》（以下简称《条例》）第二十八条第三款规定，调查组有权按照规定程序，“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。1997年5月9日施行的《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《监察法》）第二十条第三款规定，监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以根据实际情况和需要，有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或变相拘禁”。《监察法》用“两指”代替了原行政监察条例中的“两规”提法。
中纪发（1998）7号文件进一步对“两规”、“两指”的两种提法进行了固定和规范。
1998年以来，中央纪委、监察部相继出台了四个规范性文件对“两规”、“两指”措施作了进一步的规范和完善。
1998年6月5日中纪发（1998）7号《关于纪检监察机关依法采用“两规”、“两指”措施若干问题的通知》（以下简称7号文件）对使用“两规”的手段、场所作了3条禁止性规定。2000年1月20日中纪办发（2000）1号《关于纪检机关使用“两规”措施的办法（试行）》（以下简称1号文件）从使用原则、条件、地点、程序、时间要求、责任追究等方面对“两规”的使用作了详细的规定，这是党内第一份对使用“两规”措施规定相对较具体的规范性文件。2001年2月19日中纪发（2001）4号《中纪委监察部关于正确使用“两规”、“两指”措施的通知》（以下简称4号文件）从严格把握条件、严格使用权限、严格审批程序、严格工作制度、严明工作纪律、严格控制期限、严格责任追究等7个方面对严格依法依纪使用“两规”、“两指”措施，再次提出了要求。
2001年9月28日中纪发（2001）15号《中共中央纪委关于进一步使用“两规”措施的通知》（以下简称15号文件）从适用对象、主体、程序、时限、场所及陪护人员、安全措施、责任追究等方面对“两规”的使用进一步加以规范，对1号文件和4号文件进行了修订、补充和完善。这4个补充文件对“两规”、“两指”措施的使用作了具体化、程序化的规定。2005年5月25日中纪发［2005］7号《关于纪检监察机关严格依法依纪办案的意见》（以下简称新7号文件）对“两规”的使用条件、使用权限、使用时限、限制条款和安全管理责任制等方面作了明确规定。2005年11月22日中办发［2005］28号《中央纪委关于完善查办案件协调机制，进一步改进和规范“两规”措施的意见》（以下简称28号文件）又进一步规范了“两规”措施的使用条件、使用期限、使用权限和审批程序，并对如何保障被“两规”人员的合法权利以及对办案人员、陪护人员的管理和监督进行了严格规范。
实践操作中由于纪检监察机关实行合署办公，往往把“两规”、“两指”措施交叉混合使用，不注意他们之间的区别。实际上，“两规”、“两指”是有严格区别的两种措施。首先，两者的适用主体不同。“两规”是党内法规赋予党的纪律检察机关在查处违反党纪案件时可以使用的一项组织措施，其使用主体只能是党的纪律检查机关，党的其他机关和行政机关无权使用；而“两指”是国家法律赋予国家行政监察机关在调查违反行政纪律行为时可以采取的一种措施，其使用主体只能是行政监察机关，其他行政机关和党的任何部门都无权使用。其次，两者的适用对象也不同。“两规”的使用对象只能是涉嫌严重违反党纪、应受党纪处分的共产党员，对非党员一律不准使用“两规”措施；“两指”的使用对象必须是涉嫌违反行政纪律、应受政纪处分的监察对象，对非监察对象一律不准使用“两指”。
三、使用“两规”、“两指”应注意的问题
根据中央纪委、监察部上述一系列新规定、新要求，在实际操作中，必须注意“两规”、“两指”在以下几个方面的变化：
（一）适用原则
从不明确到明确，确立了坚持审慎原则和重要或复杂案件中有条件地、适时地依法依纪使用的原则。《条例》及其实施细则对“两规”的具体适用没有作出明确规定，《监察法》对“两指”的规定也只有一个条文。1号文件第一次规定了使用“两规”措施必须坚持审慎原则。4号文件规定在查办重大案件中，既要及时地对涉案对象有条件地、适时地使用“两规”措施，又要防止使用“两规”过程中发生违纪违法行为。15号文件继续强调要慎重使用，坚持依法依纪办案。新7号文件和28号文件也强调“两规”要从严掌握，慎重使用的原则，并继续重申“两规”仅适用于与查办重要或复杂案件有关的涉嫌严重违纪的党员，不是查办案件的必经程序。
（二）适用对象
从比较宽泛到只能对已掌握一些严重违纪事实及证据、具备给予纪律处分的涉嫌违纪党员或监察对象使用，对非党员、非监察对象以及一些特殊对象不准使用。《条例》及其细则规定的调查组“要求有关人员在规定时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”中的“有关人员”是指知道案件情况的组织和个人，包括党组织和党外组织、党员和党外人员。由此可见，当时条件下被“两规”的对象十分宽泛，既包括党员，又包括党外人员；既包括涉嫌违纪的党员，也包括案件证人、知情人。
随着反腐败斗争和办案工作力度的不断加大，以及“两规”、“两指”措施频繁使用，暴露了其随意性和不规范性等问题。1号文件、4号及15号文件先后明确了“两规”措施的适用对象。《监察法》则明确规定了“两指”措施的适用对象只能是有违反行政纪律嫌疑的监察对象。28号文件明确规定对患有严重疾病不能正常工作的人员和正在怀孕、哺乳期的妇女以及已被检察机关或公安机关审查、立案侦查的人员不能使用“两指”措施。
（三）适用阶段
从初步核实和调查阶段均可使用到只能在案件调查阶段才能使用。《条例》及其实施细则规定，“两规”措施在案件初步核实和调查阶段均可使用。2000年以后发布的1号、4号、15号文件明确将“两规”措施的使用限定在调查阶段，初步核实阶段已不能使用。
1号文件第一条规定：纪检监察机关在办理重要或复杂的案件时，在案件调查过程中，如确有必要，可以使用“两规”措施。这条规定明确指出“两规”措施只能“在案件调查过程中”，即案件调查阶段使用，而不包括初步核实阶段。《监察法》也明确规定监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以采取“两指”措施。在初核阶段不能使用“两规”、“两指”措施主要是因为初核的结果，除了进行立案调查外，还有两种情形：一是有违纪事实，但情节轻微，不需要追究纪律责任；二是反映问题失实。