刘建新 寿生祥 季锦平
当前，工程建设领域招标投标的不正当竞争已经引起社会各界的广泛关注。特别是随着市场经济快速发展，招投标市场的全面开放，市场竞争日趋激烈。部分招投标主体为了获取自身的利益，规避招标、串标抬标、弄虚作假、不公评标以及非法干预等，严重扰乱了市场秩序，败坏了党风和社会风气，也影响了招投标市场的健康发展。如何有效构建招标投标领域监督防范体系，研究解决日益突出的矛盾和问题，对于规范重点工程建设招投标市场，从源头上预防和遏制腐败，乃至提高公共效益、促进经济社会协调发展都具有重要的意义，也是当前招投标工作迫切需要研究和解决的重要课题。
一、浙江省重点工程招投标工作发展概况
（一）历史沿革
浙江省招标投标制度起步较早，从20世纪80年代发展至今大致经历了以下三个阶段：
第一阶段。20世纪80年代至90年代初，是浙江省招标投标制度发展的起步阶段。在该阶段，省政府根据国家有关政策，结合实践经验，创建了浙江省重点建设工程招标投标运行和管理体制。
浙江省重点建设工程招标投标办公室于1989年批准成立，具体负责省重点建设工程招标、合同、结算管理，为我省招标投标工作积累了宝贵经验。省重点建设领导小组、省计委于1990年出台了《浙江省重点建设工程招标投标管理暂行办法》，从而开始了浙江省重点工程招标投标工作的规范化管理。
第二阶段。从90年代中期至末期，是浙江省招标投标事业快速发展阶段。这期间，国家计委颁发了《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》等文件，对建设项目招标投标的程序及实体问题进行了具体规定。浙江省先后出台《浙江省重点建设工程招标投标实施办法》、《浙江省重大建设工程交易管理暂行办法》以及《浙江省重点建设工程发包承包管理办法》等政策和制度，并专门成立浙江省重大建设工程交易中心。全省重点工程招标投标监管工作得到了加强和规范，监管体系基本形成。
第三阶段。2000年至今，浙江省招标投标制度得到了进一步发展与完善。2000年1月1日，我国第一部关于招标投标活动的法律《中华人民共和国招标投标法》正式实施。这部法律的出台，影响深远，意义重大，是我国招标投标史上的里程碑。在这一阶段，我省重点工程招标投标工作也受到了省委、省政府的高度重视，监管工作进一步加强，监管体系得到了完善。特别是《浙江省招标投标条例》的出台，标志着浙江省招标投标工作的管理进入了一个新的阶段。
（二）基本状况
1.浙江省重点工程招投标交易平台概况
目前，全省共有招投标机构600余个。其中省重点工程招投标机构1个（即省重大建设工程交易管理中心，隶属省发改委），地市级11个，县市级66个，乡镇（街道）级513个，形成了四级招投标平台网络。省重点工程项目必须进入省交易中心进行交易，省重点建设工程招标投标办公室受省发改委委托负责监督和管理。非省重点工程项目，按照属地管理原则，进入各市、县及乡镇各自的招投标统一平台进行交易。此外，电力、交通、水利等行业也有各自的招投标监管机构，这些行业的省重点工程进入重大工程交易中心进行交易，接受省招标办的监管，这些行业的非省重点工程则进入行业内或项目所在地的交易中心进行交易，接受本行业招投标监管机构的监督和管理。
省重大建设工程交易管理中心（有形建筑市场），建筑面积4360m2，分别设有办公区、公共区和评标区三大区域。有可容纳209人的开标大厅1个，大、中、小评标室10间。省交易中心负责提供交易场所和交易信息服务，省重点工程招标办负责交易活动的监管。建立了浙江省招标投标网和浙江省综合性评标专家库，省交通厅、省监察厅通过设立驻场办公室，会同省发改委加强了联合监管的力度。经过10多年的发展，我省已经初步建立了公平、开放、规范的重点工程承发包交易制度，打破了地方、行业的垄断和保护，行贿受贿等腐败行为也得到了一定的遏制，有效控制了建设工程的质量、造价和工期，初步形成了全面开放、公平竞争、优胜劣汰、依法交易的市场秩序，并在全国有形建筑市场建设中起到了典范作用。
2.省重点工程项目的主要招投标方式
省重点工程项目招投标方式主要分为公开招标和邀请招标两种。根据《招标投标法》规定，必须招标的项目一般应当进行公开招标，其优点是竞争充分，可以最大限度地保证项目质量，确保工期，降低造价，缺点是招标周期较长，成本较高。邀请招标适用于潜在投标人数量少或不适宜公开招标的项目。譬如项目技术复杂或者有特殊要求，只有少数潜在投标人可供选择的；涉及国家安全、国家秘密或者抢险救灾，适宜招标但不宜公开招标的；法律、法规规定不适宜公开招标的其他情形等。其优点是周期短，成本低，缺点是投标人有局限性，竞争不充分。实行邀请招标，必须经有关部门的批准或核准。
3.省重点工程招投标工作的主要程序
根据有关法律、法规和制度，省重点工程招标投标活动的程序主要包括发布招标公告、投标报名、发售招标文件、投标文件递交与接收、开标、评标、定标、签订合同等环节，并通过对项目发包申请和招标方式的核准、招标文件和决标结果的备案、及时查处招投标投诉等方式，对招投标活动进行全过程监督和管理。具体监管流程示图如下：
接收投标文件、开标、组织评标委员会评标等过程，必须在省交易中心进行。评标和决标结果将在浙江省招标投标网上进行公示。在此期间，省交易管理机构如果收到投诉反映，将按照《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》的规定进行相应处理，投诉浙江省重点建设工程招标投标流程图处理期间，招标人不得进入下一步程序。
4.省重点工程招标项目的主要评标办法
根据有关法律和法规，目前重点工程招标项目的主要评标办法有以下几种：
一是《综合评标法之一》。该办法主要特点：评标委员会对通过符合性审查的投标文件就资信业绩、技术和商务三部分内容按评标细则的规定和要求进行评分。投标人的综合得分为以上三部分评分的总和，评标委员会根据得分高低推荐中标候选人。适用范围：结构复杂、技术含量高、施工难度大，对中标人的技术管理素质要求较高的项目。
二是《综合评标法之二》。该办法主要特点：评标委员会对通过符合性审查的投标文件，对商务标和技术标分别进行评审。技术标采用集体评议的方式进行，凡合格者，得40分，不合格者，得0分。商务标按照评分细则的规定进行打分。投标人的综合得分为技术分和商务分的总和，评标委员会根据得分高低推荐中标候选人。适用范围：一般房屋建筑、安装、市政、水利、交通、园林绿化、土石方等工程。
三是《最低价评标办法》。该办法主要特点：评标委员会从投标文件的符合性、技术和商务的合格性三部分对投标文件进行审查。经上述审查均为合格的投标文件，按评标价自低到高的次序，推荐中标候选人。适用范围：技术含量较低，施工技术简单的一般房屋建筑、安装、市政、水利、交通、园林绿化、土石方及其它小型工程。
（三）主要成效
总体看，浙江省重点工程招标投标工作已经取得明显的成效。
特别是“十五”期间，全省固定资产投资规模持续增长，基础设施投资力度加大，省重点项目数量及投资额也逐年增长。随着“五大百亿”工程项目的建设与实施，增长幅度进一步提高。据统计，从2001年至2005年，招标额年均增长幅度达到了42．56％，累计招标项目898个，总标段数4673个，中标总价1169．87亿元，计划投资1408．91亿元，平均节省投资16．96％，公开招标率和进场交易率平均达到98．8％和97．3％。
省重点工程招标投标工作取得的成效，主要体现在以下四个方面：
（1）项目管理整体统一。根据省政府2001年第136号令《浙江省重点建设项目管理办法》，省发展改革行政主管部门负责省重点建设项目的综合管理。为此，我们在每年年初，都下达了重点建设项目的名单和数量、年度计划投资额、年度形象进度计划等，并定期进行相应考核，从计划到实施进行整体的统一项目管理。在具体操作过程中，从法人申请、报批、立项，到组织招标投标、合同实施、竣工验收，项目建设的全过程都纳入了统一管理和监督范畴，实现了项目管理的整体性和系统性。通过实施对项目全过程的统一管理，理顺了各方关系，降低了项目建设成本，避免了多头分割造成的技术和管理障碍，提高了项目管理效率。
（2）交易程序规范透明。本着公开、公平、公正和诚实信用的原则，在招投标交易过程中我们注重把握以下几个方面：一是招标活动的信息、开标唱标的内容、招标文件以及评标标准和方法、评标结果等一律对外进行公开。二是招标投标双方交易地位一律平等，任何一方不得将自己的意志强加给另一方；明确投标人不得以不正当手段排挤竞争对手，或者通过串通投标、弄虚作假等违法手段参与投标、骗取中标；招标人要同等对待所有潜在投标人，不得厚此薄彼，故意透露应当保密的招标投标信息，不得通过“暗箱操作”确保某企业中标。三是评标委员会要公正对待所有投标人，充分尊重投标人的劳动成果，严谨评标，公正决断；严格按照招标文件规定的评标标准和方法，排除外界干扰，降低人为因素。
（3）交易市场全面开放。随着交易量和交易额的逐年攀升，省重点工程项目招投标市场吸引了来自全国各地不同行业的企业参与投标竞争。为了体现公开、公平和公正，凡符合招标公告载明的资格要求的单位，均可在规定期限内向业主提出投标申请，不受任何地域、地理因素限制；外地企业进入省重点工程招标投标市场，不需办理任何行政审批手续，投标自主，进出自由。除个别特殊的重点工程项目经审批实行邀请招标外，其他项目一律面向全国进行公开招标。目前，通过交易档案登记的项目经理和总监26482位，专家库共有专家1882位。备案在册承包企业6519家，其中省外企业4070家，占总数的62％。据统计，最近三年，外省承包企业的中标成交总额为434．91亿元，占成交总额的48％，这充分说明我省重点建设市场的开放程度较高。
（4）监督机制逐步完善。应该说浙江省的重点工程招标投标
监管工作经过十多年的发展，已经基本形成了一套事前、事中与事后相结合的监督机制，并正在不断创新和完善。一是事前监督重在宣传和预防。工作人员挂牌上岗，实行A、B角制度，加强服务理念，有关岗位职责和管理制度一律上墙，公开接受监督；制定科学合理的《评标示范办法》，尽可能减少人为因素，针对不同项目，推荐使用最合适的《评标示范办法》，结合实际情况，加以调整应用。
二是事中监督把握重点，加强硬件和软件建设，加强检查和督查。
对评标过程的监督进一步加强，进行了评标区封闭式改造，配备了全程监控系统，完善了评标区管理制度；加强了对投标资格审查和招标文件主要条款的把关和管理，发现问题要求及时进行相应整改。三是事后监督主要在于投诉事项的调查和处理。投诉处理机制正在不断探索和完善，在疑难投诉案件的处理上，形成了由各相关部门参加的联席会议制度，各部门共同研究，形成合力；对发现的违法违规行为，进行严肃查处，并在浙江招标网上进行公示，以示警戒。
二、当前招标投标领域存在的主要问题及成因
（一）主要问题
由于规范建设工程招标投标领域的法律尚不健全、制度不尽完善，市场各方主体包括业主、代理公司、投标企业、评标专家操作不规范，有法不依，逃避监督的现象仍然十分突出，因而造成了招标投标市场的混乱，制约着行业的健康发展。当前的主要问题是：
1.招标人场外运作，规避招标。一是将造价高的单项工程肢解为多个子项，各子项的合同造价低于招标限额，从而规避招标。
例如有单位将办公楼装修工程肢解为楼地面石材、楼地面木地板、墙面涂料、吊顶等项目对外单独发包。二是以“大吨小标”的方式，设法将工程概算降低到招标限额之下，确定承包企业后，通过设计变更等手法，调整项目规模，按实结算工程款。例如有工程连设计过程也没有，直接以一张“草图”进行议标，估算造价，确定施工单位后再重新进行设计，最后工程结算大大超过中标价。三是有的项目主体工程进入有形建筑市场，后期工程和附属配套工程、二期工程则搞场外交易，放长线钓大鱼。