安蓉泉
随着经济社会的发展和民主政治的推进，在地方政府决策的难度和复杂程度增加的同时，干部群众对地方政府决策的关注度也在不断提高。各种对政策的评价、批评既体现着人们对政府决策中存在问题不满意的情绪，也反映出社会对地方政府决策一些特征和难点不够了解的事实。地方政府决策的基本特征，一是要努力实现上级领导意图、本地发展实际、当地群众意愿三者的有机结合，这注定了地方政府决策的复杂程度、决策质量只能追求综合满意效果。
二是地方党委处于决策体系的“核心领导”地位，上级对地方党委书记提出“第一书记”、“第一责任人”、“一把手负总责”的要求和考核指标，这实际上是用首长负责制的权责原则要求和考核地方党委书记。如果书记实行完全意义上的“集体讨论决定”重大事项的决策方式，就会导致“集体决定”却由“一把手负总责”的权责错位。这正是目前地方党委书记被迫在讨论许多重大问题时，往往采用集体“众谋”后由书记一人“独断”决策方式的深刻背景；同时为使党委副职也责任到人、向“一把手”负责，又导致地方党委分管工业、农业、文教、意识形态的副书记与政府相关副市（县、区）长职能交叉重叠。三是经济社会发展速度快、难题多；地方管理方式和决策体制的改革起步已久，但总体看还相对滞后、问题较多；问题涉及“中枢决策机关决策体系”、“决策咨询机制和信息支持系统”以及“决策修正和责任追究机制”三大制度建设。
完善地方政府的决策机制，涉及中枢决策机关的决策程序和规范、决策咨询机制和信息支持系统、决策评估和责任追究制度这三大机制的理念和政策创新；既要立足于对地方政府决策的特殊性及现存问题的分析，又要注意有效借鉴西方国家及国内一些城市政府决策的先进理念和经验；重点是提高决策机制民主化、科学化、法治化的程度。
一、完善地方政府中枢决策机关的决策程序和规范
1.理顺地方党委、人大和政府的相关决策机制。目前党的执政方式正处在深刻的转型过程中。地方党委担负着对中央负责和对地方的政治、经济、文化、社会发展实行全面领导的责任，在决策民主化科学化和“总揽全局、协调各方”方面也承担着重要责任。——完善党委决策与人大决定实施机制，理顺权力运作体制。
由于党委和人大及其常委会的性质、职能、组织方式和工作方式不同，一方面地方人大及其常委会行使重大事项决定权必须置于同级党委的领导之下，作出的决定、决议必须充分体现同级党委的决策。另一方面党委不能替代人大及其常委会行使决定权。除了人大及其常委会在职权范围内行使决定权之外，凡是党委作出的决策事关人大及其常委会职权范围内的，都应由党委向人大及其常委会提出建议，或者通过“一府两院”向人大及其常委会提出议案，然后人大及其常委会经过审议和表决，作出决定或决议，再由“一府两院”去执行。——完善党委重大决策与地方立法机制。地方党委要加强对地方立法工作的领导：在地方立法过程中，党委要及时向人大及其常委会提出立法建议和立法工作意见，对立法规划、计划、法规草案要认真研究提出指导性意见，并协调解决立法工作中遇到的实际困难和重大问题。与此同时，地方党委有关改革发展稳定的重大决策，应尽可能地减少以党委政策文件的形式，要求各级党组织遵照执行；应重视把重大决策与立法决策结合起来，使党委的决策，经过人大立法程序，上升为地方性法规，并由辖区内的各级国家机关去认真贯彻执行。支持人大及其常委会依法行使地方立法权，不断提高立法质量和效率。——完善党管干部与人大及其常委会依法选举任免的机制。
党管干部是党的重要组织原则，党委向国家权力机关推荐重要干部，是实现执政党的领导的主要方式之一。人大及其常委会依法选举和任免干部是管理国家事务的具体体现。在实践中要重视把这二者更好地统一起来，地方党委要根据《党政领导干部选拔任用工作条件》，完善和细化推荐程序，重视听取人大及其常委会的意见。如党委酝酿由人大及其常委会选举任命的干部，应及时征求人大常委会有关领导成员的意见，对意见比较多的干部不得勉强推荐；规范推荐介绍意见，使人代会临时党组织或人大常委会党组和人大常委会组成人员中的党员能够全面了解推荐干部的情况；在人大选举时，要充分发扬民主，严格依法办事，防止出现通过外部压力限制人大代表联名推荐候选人；要尊重和维护人大及其常委会选举、任免结果，选举、任命的干部在任期内要保持相对稳定，确需调整的应严格依照法定程序办理。
2.开展县（区）党政领导决策体制改革试点。建议参照中央一级党政关系的模式改造地方党政领导体系和决策模式。理顺地方党政关系有两种模式可供选择。一种模式是，各级地方党委分管组织人事、文教宣，政法、农业等政府工作的副书记和政府分管有关工作的副职领导实行交叉任职以减少领导职数，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，各类领导小组和协调机构原则上不设立实体性办事机构，逐步实现权力并轨。政权外党组织对政权机关内的党员领导干部主要发挥监督、支持、保证和协调作用。
这种作用主要是通过推荐干部和引导选举来实现。另一种模式是，地方党委书记和政府行政首长形成一种类似董事长和总经理的关系，地方党委则发挥一种类似董事会的作用。同时，要优化地方党委常委会的组成结构，减少副书记职数，实行常委分工负责制。建议试点地区的地方党委设书记一名（兼任政府行政首长），分管党务工作专职副书记一名，分管人大副书记一名（兼任人大常委会主任、人大党组书记），常委总数以七到九名为宜，政府常务副市长，纪检书记、政协主席等可进常委。这样做可以更好地发挥地方党委“总揽全局、协调各方”的作用，使地方党委常委会发挥行之有效的协调功能。同时制定和完善人大党组工作条例，强化人大党组的领导作用。人大党组在督促人大常委会中党员常委和人大代表中党员代表，与党的选举提名和立法建议意图保持一致方面负有重要责任。同时，人大党组对人大工作中的党员委员代表及其他代表的领导，要符合代表制民主运作规律，保证后者依法行使立法审议权和监督权，避免出现按照行政化方式进行领导的倾向。
3.完善重大的决策规则和程序。在继承“十五”时期已有做法的基础上，市、县（区）四套班子根据决策的不同情况，在决策准备。
提交决策和决策反馈三个阶段，重点是进一步规范以下几方面规则和程序：当领导或职能部门提出课题后，明确调查研究时间安排和陪同人员（课题组成员除外）的下限，以保证充分调研和了解到真实情况，杜绝临时动议凡应协调而未协调或者部门之间有较大分歧意见的议题，一般不提交会议讨论；明确不同类型重大决策专家咨询程序及拟订方案的最低数量（一般应在两个或两个以上），以供决策者选优；明确凡是与市民群众生产、生活关系密切的新政策出台，除特殊情况外，均须通过地方政府的机关报、政报等提前向社会公布，以求掌握市民反映、防止决策失误之效；明确哪些重大决策必须实行票决制，以减少用首长负责制的方式取代委员会制决策的现象产生；明确讨论决策要充分发表意见，直至展开争论，但不能将自己的意见强加于人或强加给组织，不能放弃自己的权利，分歧过大形不成一致意见，一般要留待下次会议讨论，不得强行通过；明确地方政府法制办公室负责组织实施决策的合法性论证。健地方政府法制专家咨询委员会，在程序上保证重大决策的合法性及国家法律的统一性、权威性。明确负责决策实施的牵头部门在决策实施后多长时间内，向市、县（区）四套班子报告决策落实情况、遇到问题等，以便领导及时进行决策追踪。
4.完善首长负责制的决策制度。为了解决实践中存在的行政首长“滥用最后决定权”和“发生分歧不敢拍板”两种倾向性问题，有必要在相关文件、规定中明确以下落实行政首长决策民主化、科学化的相关条款：一是明确除了发展规划、政府预算、法律起草、法规制定这些显而易见的重大问题外，还有哪些事项需要提交政府办公会议集体讨论决定，哪些事项则可以由行政首长直接拍板决定，以减少本该由决策机关集体讨论的重大事项不经讨论由个人直接拍板，或本该行政主管直接决定的一般问题也提到政府会议上讨论使效率降低情况的发生。二是明确在政府会议讨论重大问题时，行政首长一般应采取“末位发言”的姿态，即先倾听完与会者意见后，再发表个人意见，以求在意见充分发表、集思广益的基础上，由行政首长根据会议讨论情况做出归纳总结（最后拍板）；如果行政首长的意见和会议多数成员意见相反，行政首长可以否决多数人意见；三是作好会议记录，特别是出现行政首长以个人意见否决多数人意见的情况后，记载不同意见的会议记录就成为必要时追综决策、责任追究的重要依据。
四是加强行政首长人事权。行政首长是否享有人事权，是直接关系到行政首长权威和决策及其执行效率的关键因素。各国都把行政领域的主要人事权交予行政首长行使。我们在坚持行政主要干部的配备由党组织考察并形成推荐意见、最后由人大依照法定程序决定是否任命或选举这一原则的前提下，一方面应加强行政首长的“人事提议权”，使其他工作人员与行政首长之间形成服从与领导的层级关系。另一方面要减少“副职”对行政首长的牵制，一般以一个正职，三个副职为宜。这样便于首长形成集中意见，提高决策、执行效率。
5.完善调查研究制度。
第一，市级党政领导干部全年下基层调研时间不得少于2个月，县（市）区及市直机关各部门、各单位的党政领导干部全年下基层调研时间不得少于3个月。
第二，每年年初针对我市经济和社会发展的重大问题确定若干重点调研课题，由市级领导牵头，确定具体承担部门、课题责任人和完成时限，并由市级领导亲自带队深入基层进行调查研究，拿出能够切实解决问题的调研成果。对地方党委、地方政府的重大决策和重大工作部署，要认真进行跟踪调研，及时发现问题，抓好调整落实。各县（市）区和市直机关各部门、各单位党政主要领导每年也要针对本地区、本部门和本单位要解决的重点问题确定1～2个课题，组织开展调研，并在年底前至少向地方党委报送一篇调研报告。对在决策中起重要作用的调研成果由地方党委予以表彰。
第三，减少调研陪同人员。市、县（区）四套班子领导同志下基层调研或检查工作时，除根据工作需要听取集体汇报外，当地各层次领导陪同以1人为限（被调研点领导除外）。调研方向尽量由调研领导主动提出，调研要多采取随机调查、“不打招呼”调查为主要形式，以掌握真实情况。领导同志下基层一律吃工作餐，不陪餐，不吃请，不收礼。基层负责同志不准到辖区边界迎送。
第四，重视和加强专职调研机构和调研队伍建设，充实人员数量，提高人员素质，完善调研手段，鼓励调研机构相对独立地开展调研和写作工作，真实反映来自基层和市外的意见、建议及经验，以充分发挥调研部门的参谋助手和“外脑”作用。第五，在有些重大问题上要先试点、后决策。毛泽东很早以前就提出：一切经过实验。凡经过试点证明是可行的或部分可行的，才逐步地付诸实行。先是小范围的，然后扩大范围，经试点发现问题、完善办法、取得经验后，再适时形成正式法规或出台重大决策。