丁世明
本文以美国一些比较成功的政府行政监督形式为依据，对其行政监察过程和特点作些粗浅的分析和概括，并探讨如何借鉴和吸收其积极因素，在此基础上，结合浙江行政监察的实际，研究提出加强和改善我省行政监察工作的对策。
一
所谓行政监察，就是指对行政执法管理国家的活动实行监察。
行政监察是控制行政权力的重要手段，行政监察就是行政监督主体依法定职权对行政机关是否合理、合法地行使职权所实施的督察、纠偏等活动。随着美国社会、经济的发展，各种纷繁芜杂的事务作用于政府的输入端，要求政府进行整合和转换，从而形成政府的公共政策以回应各种社会、经济的需求。我们从美国培训了解情况看，美国的宪法和法律在赋予政府职能的同时，也加强了对行政权力的监督和控制。政府所作用的每一个领域都有可能作为一个系统来检验或评价政府行为的有效性或合法性，也就是形成了一个个外部行政监督系统。同时，政府为了加大自身作用于社会的能量和有效性，也在政府内部成立了一套监督体系，它能够解读信息不对称和全民监督成本过大这两大难题。正是这种外部和内部监督体系的建立，使得美国的行政监察得以有效运转。
（一）美国行政监察制度的建立和发展
宪法确定的美国政治根本规则中，揭示了行政监察制度的基本原则：宪法的“权利法案”把保护人的生命、自由、财产以及在法律面前人人平等等项权利，视为宪法、政府和行政监督的“第一目的”。政府不得侵犯这些权利，行政监察必须维护这些权利，人民可以据此监督政府及其官员的行为。宪法的人民主权和限权政府原则，规定政府和政府官员应向人民负责，人民有权监督政府；行政监察的任务就是防止政府滥用权力，对政府的权力加以限制；同时人民主权原则也阐明了监督权的来源。宪法规定的权力分立和制约平衡原则，明确了监督权的独立性和可制约性。代议制民主原则，即由人民直接或间接选举代表来实现多数人统治和对政府的控制，确定了民主监督、选民的选举及民意代表机关的监督在整个行政监察体系中的重要地位和作用。这些原则构建了美国行政监察制度的基本框架。同时，也建立了相应的行政监察制度。
美国现行的行政监督和监察工作经历了三个重要发展阶段。
第一个阶段（1865-19世纪末），是由文官制度改革运动促成的。美国建国后的近百年间，联邦政府没有正规的人事制度和专门的人事管理、监督机构。政府官员任命长期实行“政党分肥制”，执政党的更迭造成公职人员大量更换，任人唯亲，政治腐败。因此，历史上美国社会要求改革官员任命制度的呼声从未停止过。
1883年国会通过《文官制度法》结束了“政党分肥制”，开创了以“功绩制”为主要内容的现代文官制度的时期。该法对行贿受贿的惩处作了规定。成立了文官委员会，拟定人事法规和文官道德规范，查处考试作弊和行贿受贿等违纪违法行为，防止政治腐败。
第二个阶段（1900-1917），由另一场政府改革运动所推动。
美国制定了第一部反腐败法律，加强对政治性捐款和院外活动的管理，限制大公司的政治影响，实行参议员民选、公民创制权、公开表决和公民罢免权等，是改革的主要内容。这场政府改革运动促进了美国政府管理体制的创新、政府工作效率的提高和政治的进一步民主化；推动了美国行政监督和反腐败法律制度的发展。
第三个阶段（1978-20世纪末），20世纪六七十年代，美国“水门事件”的曝光及英国公司在对外经济贸易活动中的行贿问题等引起了政府和人民对反腐败的关注，这个时期，美国政府着力加强了行政监察制度的建设。一是相继出台了一大批有关行政监察和反腐败的法律法规。如1970年的《有组织的勒索、贿赂和贪污法》、1977年的《国外贿赂行为法》、1978年的《政府道德法》等。这些法律规定的主要内容有：规范政治家从政道德准则、文官行为准则；设立独立检察官，调查政府高级官员的腐败行为；在行政机关建立监察使制度；实行政府官员财产申报制度，并设立政府道德规范机构。二是新的行政监察机构应运而生。自60年代中期起，美国的夏威夷州、内布拉斯加州、衣阿华州和阿拉斯加州先后效仿瑞典，设立了行政监察专员，对地方政府及其官员实施监督。1978年，根据《监察长法》在联邦政府各部设立了监察长及其办公室，负责对政府各部门的财政进行审计及行政监察工作。以保证政府部门经营项目与雇员的廉洁和效率，并就政府内的贪污、诈骗、挪用公款等腐败现象进行顽强的斗争。
八九十年代以来，美国的行政监察制度进一步健全和完善。
这突出表现在，监察机构的独立性和权威性有所加强，如联邦政府道德规范机构从联邦人事局分离出来，升格为独立的副部级单位，不仅地位提高了，职能和管辖范围扩大，独立性和权威性也更大了；监察立法更趋严格和严密。
（二）美国的行政监督和监察体系
美国重视对国家公务人员的监督，联邦，州和地方（市、县）建立了机构众多、队伍庞大的行政监督系统。美国的行政监督和监察系统包括议会监督、政府机关的内部监督、司法监督等，众多的行政监督主体各司其职，它们对维护公务人员的职业道德，促进政府的廉洁和效能，发挥着重要作用。
1.立法监督
英国功利主义哲学家穆勒和曾任美国总统的威尔逊就反复强调，在看待立法机构的权力实践时，要注意其对监督权的运用。所谓国会的监督功能是指：“国会必须持续地检讨行政当局是否有效地执行了国会所通过的法案。”威尔逊写道：“严密监督政府的每项工作，并对所见到一切进行议论，乃是代议机构的天职。”从重要性的角度看，通过立法进行决策无疑是国会最重要的活动，但是就日常政治来讲，监督是国会进行的最频繁的行为。从某种意义上说，立法是特定时刻的事件，而监督是无时无刻不在发生的过程。
无论是理论上还是实践中，国会的监督和制约功能主要是针对总统及其领导的行政机构的。具体地说，国会对行政部门的监督涉及五个方面的内容：第一，行政方面执行法律的情况；第二，行政方面使用国会拨款的情况；第三，政府人员的从政行为；第四，行政方面的机构设置；第五，行政方面的决策程序。国会拥有的宪法手段都可以用来履行监督功能。
2.司法监督
美国司法对行政的监督，即法院和检察机关按照法律规定对管辖范围内的政府机关及其公务人员违法失职行为进行的审查、调查和责任追究。美国联邦和各州各有各的法律和法院，二者在组织上没有隶属关系。与大陆法系不同，美国没有设立行政法院，司法机关对政府的监督职能由普通法院行使。普通法院主要通过司法审查权对立法和行政机关实施监督。美国司法机关主要的监督方式有两种，即违宪审查监督和行政诉讼监督。
司法审查制，指的是法院在审理具体案件中，对立法机关和行政机关制订的法律、法规或执法活动进行审查，宣告违宪的立法和行政为无效的一种制度。美国司法审查制的特点是，美国联邦法院（也包括州法院）在审理具体案件中“拥有最终的权力来宣告任何法律、任何基于法律的公务行为，任何其他由公务员所为，而被认为与宪法有所抵触的行为，皆因违宪而无法据以执行”。因此，美国司法审查制依然是维护美国宪法、保护公众合法权益、调解联邦各部门关系、“扞卫美国式民主的最好方式”。另外一种司法行政监督是行政诉讼监督，由于行政机关代表国家，当它与私人发生纠纷，并且这一纠纷未能在行政机关得到解决时，私人可以依据上述宪法条款诉诸法院。另外，法院甚至还受理对行政机关裁定的起诉：在案件当事人双方均为私人时，行政机关明显地行使着司法职能。
3.社会及舆论监督
社会及舆论监督包括利益集团的监督、新闻媒体的监督。关于利益集团的监督，利益集团的存在和拥有巨大影响是当代美国政治生活的重要现象。从广义上说，所有的阶级、阶层、政党、社会团体、种族和民族、企业、社区乃至每个家庭都可以被认为是一个利益集团。但从狭义上说，则指那些基于特殊的政治利益要求而通过各种手段对国家政治和政府行为施加影响，使自己的利益得到更好的保障和实现的团体。利益集团在美国政治生活中扮演着越来越重要的作用。这些利益集团的广泛存在本身就是对政府政策或行为的一种监督和制约。
在美国，新闻媒体被封为“政府第四部门”，它决定着公众讲座的议事日程，甚至可以说对政治潮流或生活起到领导作用。在当今的美国社会，舆论就像一根从横交织的网线，一头牵着政府，一头牵着国民敏感之极的神经，一旦白宫的某些政策发生偏误或总统等政要滥用行政职权，立即就会招致一场新闻舆论带来的暴风雨。无孔不入的舆论监督虽然不具有直接的强制力，但它往往在其他部门的配合下，就具有间接的强制力。更为重要的是，新闻媒体具有动员民众的实际能力，它对行政官员具有一种无形的约束力。
4.政党监督
美国实行两党制。民主党和共和党操纵着美国国家机器的运转。政党监督主要体现在通过党政一体化来影响政府的决策，按照美国的政党政治规则，竞争中获胜的政党成为执政党，执政党的领袖担任总统，一身二任，党政合一。这样，当选的总统自然成为本党的代言人。一般说来，总统及政党提出的政策议案，都是事先与本党领导集团协商并获得支持的。其中，获得本党国会党团的支持最为重要。而反对党一般持反对立场，这样就要求到政府必须作出让步，并尽量满足其要求。同时政党通过向政府输送候选官员来监督政府的行为。美国政党实际上是一个向政府输送候选官员的政府组织，执政党掌握着授予职位的权力。一个政党一旦在侯选中获胜，便可以将在总统竞选中立了功的人员及本党的精英安插到政府机关，以监督政府的行为。
5.行政监察
美国联邦没有建立统一的行政监察系统，行政监察任务被分散到若干个部门执行。这些监察部门具有各自法定的管辖范围或工作内容，分别履行各自的职能。依据国会1978年通过的《监察长法》，美国联邦政府在26个副部级单位和23个直属机构设立了监察使及其办公室，负责各部门的审计和调查；协调和监督本部门的活动，以促进财政支出的节约和提高其使用效益，防止舞弊行为。26个副部级单位的监察长由总统直接任命，并需经参议院同意，他们既对本部门行政首长负责，又向总统和国会报告工作。
1978年，国会和总统分别通过和签署了总监察官法案，法案的目标包括：创建独立客观的机构负责审计和调查，促进节约、效率和有效性，预防和发现贪污与滥用职权，保持各部部长和国会之间的信息沟通并协调必要的纠正行为。通过这个法案，在联邦政府内建立起了新的行政责任机制，改善了历史上监督体制的缺陷。
法案力求使总监察官独立，使他们免受行政官员的不适当的影响和限制。国会还通过广泛在主要行政部门实施监察官的要领和把原来分离的的执行、调查和审计的能力与责任综合到一个组织的方法来提高监督的窀生。总监察官不仅能够就犯罪和违法的个案进行侦察，而且能在更大范围内预防贪污、浪费和滥用权力。