现代农业建设的基础工程：农路·农地·农场
卢荣善
摘要：“十一五”开局之年，中央提出推进现代农业建设，本文认为，农路、农地和农场建设是其中三个最基础的工程。田间标准农路的兴建关系到农业机械化和农民的最终解放，已经到了必须启动的历史时刻；深化农地使用制度的改革是为了加速农地使用权的流转和发展适度规模经营；“农地重划”则是通过“互换分合”实现一户一块制，二者都是为了提高农地的利用效率；标准化的农路和地块是发展现代家庭农场企业的基础条件，而家庭农场企业本身则是现代农业基本的生产组织形式。家庭农场企业的发展依赖于农外就业机会的大量形成和现代农场主的培育。
关键词：现代农业建设；农路；农地；农场
中共中央十六届五中全会通过的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》）和国家“十一五”规划纲要（以下简称《纲要》）都把推进现代农业建设作为一项重要的历史任务。在其建设内容上，《意见》中有“六条”，《纲要》将其概括为“四个方面”，其精神实质是一致的。然而，笔者在研究中发现，中央的精神具有宏观性，多从制度和技术的供给方面提出问题，并且关注的是农户生产经营外围条件的现代化，其动力主体是政府，这些都是必需而又重要的。笔者所提出的农路、农地和农场建设所持的是另一种视角。这是以农户为着力点，从农业微观主体和需求方面提出问题，因此更具有基础性。基础的问题解决了，农业便有了不竭的发展动力。
一、田间农路是实现现代化耕作和运输方式的先决条件
现代农业的基本特征是生产方式的现代化，而农业生产方式现代化的一个极为重要的方面是耕作和运输方式的机械化，而耕作和运输机械化的先决条件是田间机动车辆通道的标准化。没有供拖拉机和机动车辆通行的合格的田间农路，农业机械即使有客观需要也无现实需求。鉴于农业机械化对田间农路的依赖，以下只要证明了农业机械化对农业和农民的重大历史意义和普适性，同时也就证明了田间农路建设在推进现代农业建设中的重要地对于人多地少不可能建成大规模农场，现阶段就业压力巨大的中国来说，是否可以不把农业机械化作为近期的目标或取向，通过率先发展农业生物技术、信息技术等来实现农业现代化？笔者的回答是否定的。农业机械化是现代农业的根本标志之一，其历史性意义是多重的。首先是经济学意义。农业机械化的直接经济意义在于以机械作业替代人的手工劳动，从而突破生产劳动上人的生理限制，极大地提高劳动生产率，使单个劳动者在单位时间里能够创造出更多的产品和财富，在其他条件具备的情况下，能够有效地提高农户经营农业的收入。其次是社会学意义。农业机械化使从事农业劳动的人数大幅度地减少，使农业劳动力和人口持续地转移到城镇非农业部门，从而使一个国家的产业结构和社会结构走向高度化。这一结构变化的过程即为工业化和城市化过程。最后是人类学意义。农业机械化能极大地减轻农民的劳动强度，从而使农业劳动最终成为乐生的手段。农业劳动实现机械化后，农民的劳动时间大为缩短，从而有时间从事学习、交际和娱乐等各种非生产性活动。农业机械化所改变的不仅仅是农业的生产方式，它所改变的是数千年来农民恶劣的生存状态，使农民得到最终的解放，实现人的全面发展。
从农业机械化的普适性和可行性来说，在经济学界，学者们大都将其与一国的劳地比和经营规模相联系，认为人均耕地少和农户经营规模小是农业机械化的约束条件。然而，笔者的观点是：从农场规模与机械化的对应关系上看，是有弹性的。农业机械的使用对农场规模的要求是达到最小临界规模以上（在MR＝MC 基础上使用），而最小临界规模因农机的大小而可变。从技术上讲，拖拉机等农业机械可以根据地形、地貌、农场耕地规模度身定制。
从使用成本和经济效益方面讲，较大型和高效能的拖拉机、收割机等可以实行私人或合作社所有，社会化使用。世界各国农业现代化的历史和现实更能说明问题。从工业化国家或地区的情况看，无论农业要素禀赋状况如何，都无一例外地追求农业机械化，就连人均耕地大大少于中国大陆的日本、韩国和中国台湾地区，在工业化历史上都不懈地追求农业机械化。
如今，它们的农业机械化普遍达到了很高的程度，尤其是日本，很多有关指标超过了欧美各国。
在中国大陆，农业机械化搞了半个多世纪，其成效是明显的，但如果作横向比较和从实现程度上看，则是缓慢的。到目前为止，中国大陆每千公顷耕地拖拉机的拥有量仅占日本的2.6%，农用运输车在农户中的普及率只有4.66%，而且，其中三轮车占84.4%，中国大陆农业机械化的综合实现指数为28.56%（中国统计研究所农业现代化进程课题组，2003）。
中国大陆用了近60年的时间，才完成了农业机械化的1／4强；而同样是以山区和丘陵为主、人多地少和家庭小规模经营的日本、韩国和中国台湾地区，在历史上基本上都是在先后20余年中全面完成农业机械化的。中国大陆农业机械化进程缓慢的原因是多方面的，如：长期忽视“三农”，不准农民流出的传统城乡二元体制，农村自第一步改革后，耕地一直没有发生较大规模的流转等。然而长期以来，人们却忽视了一个更直接的原因——中国大陆从未经历过较大规模的田间农路建设。
农村道路建设虽然长期受到经济学界和官方的高度重视，但一直到前文提到的最近两个纲领性文献的出台，所重视的也只是城乡之间的通道，最多抵达行政村一级。从农舍通向田野以及田间农路遭到了严重的忽视，而后者正是实现农业机械化的基础条件。从现实情况来看，全国除部分平原地带旱地有机耕农路外，占耕地一半以上的山区和丘陵地区是没有田间农路的，只有供人们通过的狭窄的田埂，不但机动车辆不能通行，就连牛车、马车、人力三轮车也不能行驶。在这些地区，年复一年大量的肥料和农产品运输，依然沿袭着数千年的传统——肩挑和人抬。另外，诸如插秧、播种、收割等农活，因没有农路、农机不能通行等，绝大部分还是靠农民弯腰手工作业。这两大类农活对农民来说是最繁重、最痛苦的劳作，是导致青年农民厌农和离农的最主要的原因之一。不解决广大农民从农舍到农田的往返运输和田间作业的机械化问题，农民谈不上真正的翻身解放，而解决这一问题的基础便是农路建设。
在如何开展农路建设上必定涉及以下几个主要问题：（1）整体规划问题。规划农路必须与下文将要讨论的农地重划结合起来通盘考虑，但农路建设可以率先单独实施。在规划上还必须打破行政区划的限制，依据地形、地貌等因素来谋求最佳交通网络。（2）占地补偿问题。其补偿标准可参照国家农地征用的相关规定，关键是由谁来支付的问题。（3）工程建设问题。是由受益农户按照一定的规则出资、出劳，自己动手修建，还是通过商业招标选择施工者？这需要作专门的研究。（4）财政负担问题。财政负担可分两大类：一类是行政费用（包括规划费用），应由政府承担；一类是工程费用，应由农户按受益的耕地面积分摊，对经济不发达的农村地区，政府可考虑给予适当的财政补贴。
二、农地制度改革和农地重划是提高农地利用效率的基础工程
中国农业第一步改革既坚持了公平原则，又因为家庭经营最符合农业产业特征，且农户成为独立的利益主体和相对独立的资产主体而极大地激发了农民的生产积极性，由此带来了改革最初几年农业的超常规增长。然而，同时我们必须承认，第一步改革所导致的耕地平均化、细碎化和分散化使用，则是反市场化资源配置方式和反现代化耕地利用方式的。近些年来，随着我国市场化和现代化的加速推进，其局限性日益显现（卢荣善，2006）。如果说，在二十几年前，囿于当时特定的历史背景，耕地不可能按照市场化和现代化原则进行配置，那么如今，是否具备了这种可能性？笔者的回答是肯定的。中国农产品已经由最初的短缺过渡到总量供求基本平衡和结构性过剩；农业增长的核心目标已经由追求产量转变为追求农民收入；农业GDP已经下降到GDP总量的15%以下；农业就业人数下降到50%以下；尤其是工业化和城市化的加速推进，城乡非农产业的高速扩张和农村剩余劳动力转移的加速，为农业生产要素的重组提供了外部条件。中央提出推进现代农业建设恰逢其时，而深化农地制度改革促进农业生产要素重组则是推进现代农业建设的重要内容之一。如何深化农地制度改革？笔者有以下一些思考。
首先要考虑的是处理好改革与稳定的关系。鉴于中国人多地少、农村社会保障体系的建立健全需要一个较长的过程和农民农外就业不稳定等现实情况，农地承包使用权必须继续担负着农民社会保障的功能和作为外出打工农民最后的退路。现行的农地基本制度框架可以保持不变，在这一大前提下进行以下改革：（1）将现行的三十年承包期改为无限期承包。
这样，农户的农地承包权就变成了实际上的经济所有权，允许其依法出租、入股、委托经营、继承、赠与和抵押等。使用权的出让者有权获得相应的地租、股息、红利等地产收入，以作基本生活保障金或作为转入非农产业的转移费用和创业成本。（2）以“耕作者或经营者主义”为原则，制定相关政策和法律，保障农场主利益。这类政策和法律包括最高地租水平限制、禁止地租预付、对农场主的贷款支持、税收减免、生产经营保险、各种补贴等。这类扶持性政策和法律是最重要的，因为农业的增长和发展最终要依靠这一群体来实现。（3）在坚持严格的农地农用的前提下，让非农民（包括自然人和法人）有权平等地获得农地的使用权，建立农场、牧场、渔场等农业企业。这是打开非农业资本流入农业的一个有效的通道。（4）在一定时期内，限制农地使用权的买卖。为了避免农地经济所有权的集中，形成事实上的新的“地主阶级”和大量的失地农民，现阶段，在法律上应将农地所有权和使用权的买卖限定在农地向非农地依法转化上，禁止一般意义上的农地买卖。这就意味着，现阶段，中国农地流转主要是使用权的有限期的流转。这一制度安排的好处是：农地使用权出让者不会永久性地失去耕地，从而有了退路和保障；农场创办者免除了大笔的购地成本，进入门槛较低。日本、韩国和中国台湾基本都是如此。所不同的是，它们实行的是土地私有制，法律鼓励耕地买卖，而事实上没有形成普遍的买卖关系。这是因为这些国家和地区都是耕地特别稀缺，地价高昂，所有者惜售。
深化农地制度改革不是目的，只是为“农地重划”和现代农场的建立奠定基础和条件。
关于“农地重划”的提出，不是笔者的主观臆想，而是推进现代农业建设的第一环节和基础工程。中国台湾和日本都有此经历和成功的经验。台湾的农地与大陆山区和丘陵地区的农地一样，在20世纪50年代普遍存在着田地畸零狭小、农户耕作分散、农路缺乏、田间排水不良及耕地越丘灌溉等特点，致使农地利用与农场经营受到不利的影响。为了扩大农户经营规模，建立家庭农场企业，发展现代农业，从1958年起，台湾在农户的支持下，就开始试行农地重划。1961年正式确定了农地重划示范区。通过试点取得经验后，从1962年开始在全岛全面铺开农地重划工程。经过1962-1971年的十年大规模重划和后来各个阶段的重划，到2000年，台湾共计重划农地372813公顷，占台湾耕地总面积的40%（于宗先等，2004）。台湾的农地重划取得了巨大的成效，具体表现在：将畸零狭小的农地整平集中，减少了块数，节省了田埂占地；将单个农户分散在多处的耕地通过交换分合集中到一处，变成大块，便于机械化耕作和管理；改善了灌、排水系统，消除了争水纠纷；修筑起平直的田间农路，方便了肥料和农产品的运输；建起了防风林带，有效地保护了农作物；在毗连农庄的农地重划时，附带整修了农庄之内的道路及沟渠等，改善了农民的居住环境。台湾的农地重划为重划区三农的现代化奠定了坚实的基础（于宗先等，2004）
日本历史上的农地同样具有分割碎散的特点。从农户方面来说，单个农户拥有若干块农地，而且分散在几处，这在日本被称为“零细分散错圃”。日本也有类似于台湾的农地重划经历，他们称之为“农地建设事业”。其具体的内容是通过“换地活动”，让每一个农户集中经营一大块农地。在北海道等地，还有不通过土地改良工程而合并整理耕地的。到1998年3月，日本的有关机构通过调查得知，约有56%的水田、67%的旱地已经被整理成面积在30公亩以上的区划（关谷俊作，2004）。