9.1引言
自20世纪60年代以来，在美国、意大利、巴西、中国等世界各地兴起了中小企业集群，并取得了快速成长，引起了经济地理、产业组织、技术创新以及社会学等诸多研究领域学者们的高度关注和深入研究。目前，集群总体上被视作一个“黑箱”，由企业、地方政府部门、金融机构、科研院校、中介服务组织之间构成的内部结构性关系及其对产业集群整体和企业的影响还没有引起足够的重视。但事实上，集群内部的结构性特征对产业集群成长有着重要影响。在这种内部结构性关系中，地方政府是一个重要的行为主体，由其提供的公共产品和地方制度可以弥补广大中小企业的资源能力不足，还有助于营造良好的成长环境。地方政府在产业集群成长中的作用已经在国内外许多成功发展的集群中得到了证实。
地方政府在产业集群成长过程中发挥作用是必要的，也是可行的。产业集群成长过程并不是一帆风顺的，常常会出现集群内单一型产品结构面临较大的市场风险、内部分工合作关系不稳定、集群发展具有高度路径依赖性、容易抵制外部重大变化、产品技术含量低、品牌意识薄弱、缺乏创新等问题。上述许多问题是很难完全依靠集群中的广大中小企业的力量来解决的，而需要发挥地方政府的指导、调控、激励和规制作用。美国“硅谷”、“第三意大利”、印度班加罗尔、北京中关村等产业集群的蓬勃发展，都与地方政府的积极作为紧密相关（Best，1990；Murray，1991；Brusco，1990，1992；Pyke，1992；盖文启，2003）。但是，在产业集群成长过程的不同阶段，产业集群对地方政府的要求是不同的，因此，有效的地方政府行为应该是动态变化的（姚海琳，王珺，2003）。这已经在具有较长发展历史的“第三意大利” 和美国“硅谷”等集群中得到了验证，特别是当产业集群进入升级发展阶段，地方政府行为总体上需要从供给导向行为转变为需求导向行为（Schmitz，1999）。
因此，在全球化背景下，地方政府在引导和促进产业集群升级发展过程中必须关注地方政策的有效性问题。通过对欧洲和发展中国家产业集群成功升级经验的考察，Schmitz（1995，1999）总结认为，有助于产业集群升级发展的地方政策应该主要体现为促进企业之间的合作，并以顾客导向（customer）、集体性（collective）和累积性（cumulative）为基本原则，即产业集群升级发展中地方政策有效性的“3C”原则，但三者并不要求同时存在。也就是说，以下情况下的地方政策特别有助于产业集群升级发展：
①政策是为了帮助中小企业满足顾客需求。顾客导向的政策可以帮助企业解决竞争力提升过程中面临的关键问题，使得中小企业能够从顾客需求特征及其变化中学到知识，获得满足顾客需求的技术支持。
②政策是面向企业群体的。与支持单个企业相比，面向企业群体的支持政策可以降低交易成本，有助于推进企业间的合作、相互学习和实现群体潜在利益的最大化。
③顾客导向和面向群体的政策是建立在企业能力积累的基础上。企业能力不是静态的，而是一个不断提升的动态过程，所以，当政策有助于培养中小企业的关系开拓能力时，这种能力的积累使得中小企业不断减弱对外部支持的依赖，变得更加关注自身能力的培育。这样，基于特定目标的公共政策在一段时间后就会变得不再必需，地方政府就可以转移到解决新出现的问题上。
为了落实地方政策有效性的“3C”原则，国外地方政府主要采取帮助集群中的中小企业连接产品市场、协助中小供应商与大企业协同升级、促进中小企业结网以及公共购买等行为和政策。有效的地方行为主要包括：
①帮助中小企业与顾客连接。产业集群发展的动力普遍被认为是需求驱动的，因此，如何帮助中小企业与市场需求者建立关系就成了地方政府的工作出发点。Sandee（1994）指出，为了提高政策的有效性，政府部门应该在提供培训、技术和资金支持计划之前先使本地的中小制造商与国内外市场相连接。
Weijland（1994）指出，公共机构和私人机构在引导和支持集群企业与市场建立连接的作用方面各有特长，私人机构在与零售商和制造商日常联系交流方面比公共机构更有效率，但公共机构可以通过组织商品交易来促进集群的整体转变与升级。在印度Tiruppur 的棉纺织集群、巴基斯坦Sialkot 的手术器械集群、巴西Sinos Valley 的鞋类集群，正是由于地方政府积极促成本地中小企业与顾客的联系，从而诱发了产业集群的持续创新和快速成长（Klein，1991；Cawthorne，1995；Nadv，1995；Schmitz，1995）。
②推动中小企业协同升级。随着技术创新和全球化竞争的不断加剧，大企业越来越关注培育自身的核心能力，大量外购产品和服务（Sydow，1992；Hakansson & Johanson，1993），为中小企业提供了更大的发展空间，但也使中小企业面临着如何满足大企业要求的挑战，如反应不够快速、质量不太稳定等。中小企业与大企业之间的协同升级能力将直接影响到中小企业能否成为大企业的业务合作伙伴。为此，产业集群发达国家的地方政府往往通过为中小企业提供技术培训、质量体系认证、获取外国技术等服务，或是在本地建立开放实验室、为实验室研究人员与本地企业联合研发提供便利等行为，提高中小企业的协同升级能力，有效利用了大企业归核化带来的市场机会（Marx，1993；Semlinger，1993；Kaplinsky，1994）。
③促成中小企业结网。虽然产业集群可以实现中小企业在地理空间上的集聚，但在自然状态下，集群企业之间并不一定存在着有效连接，中小企业网络也不一定完善和发达，产业集群的整体竞争优势就没能有效发挥（Schmitz，1995）。因此，各国地方政策从支持个体企业转向支持个体企业间的关系连接，推动中小企业网络的形成。如丹麦在1988年至1993年期间实施的中小企业网络计划是世界范围内政府推动中小企业结网的最成功案例，已经被许多国家学习和效仿。该计划证明，外部援助能够强化中小企业间的连接和合作，公共资源的杠杆作用能够在企业间的合作行动中得到增强（Martinussen，1995）。智利中小企业促进局1990年开始实施的旨在促进中小企业结网的PROFOs 计划，有效地刺激了本地公共部门和私人部门的合作、改进了企业间的关系、中小企业的协同升级能力有了显着的提高（Dini，1993）。此外，公共购买也是发展中国家为了促进中小企业集群化成长所采取的一种非常规的支持政策，一般在集群成长面临重大困难时才会实施。
在我国东南沿海地区，近20年中兴起了许多产业集群，并保持了较长时间的快速成长，产业集群成为区域产业竞争力增强和区域经济持续快速增长的重要力量。在全球化竞争和技术创新加快的背景下，这些产业集群纷纷进入升级发展阶段，产业规模扩张趋缓，产业集群成长面临着市场拓展、技术创新、人才吸引、公平竞争、环境优化等许多新的问题和困难。此时，地方政府必须思考：现有的地方政府行为是否对产业集群升级发展还有促进作用？如果现有政府行为已经失效，那么应该采用什么样的行为才能应对产业集群的升级和发展？本书选择现有产业规模超过全球30%、并已经由快速成长期转向升级发展期的浙江海宁皮革产业集群为例，通过对集群企业的问卷调查，分析全球化背景下产业集群升级发展阶段有效的地方政府的行为特征，这对促进我国产业集群持续发展具有重要的现实意义。
9.2样本数据的获取
肇始于1926年的海宁皮革产业集群，在地方政府建立中国皮革服装城、皮革工业园区，打造百亿企业等行为的引导和支持下，2004年海皮革产业产量已经占据全球的30%，年皮革工业经济总量、皮革服装产量、皮革服装及皮革制品出口额都名列全国第一，被誉为“皮革王国”，产业集群中已经涌现出了卡森、雪豹、蒙努等一些年销售收入超过10亿元的龙头企业。但随着国内外技术、市场、人才等竞争环境的变化，1998年以后的海宁皮革产业集群遭遇了发展低谷，许多中小企业因难以适应市场和大企业的要求而倒闭，产业集群的组织形态发生了很大变化，产业集群从快速成长期步入了调整发展期，产业集群升级和持续成长面临重大挑战。于是，海宁地方政府提出了实施皮革产业二次创业的口号，对皮革工业结构进行战略性调整，以期适应全球化竞争的要求。那么，地方政府在产业集群发展的新的历史时期采取了哪些应对措施？这些正在实施的政府措施效果如何？是否还需要根据产业集群发展阶段的特点来创新地方政府行为？这对海宁皮革产业的升级和发展都至关重要。
为此，我们对海宁皮革产业集群的企业进行了问卷调查。样本企业中，独资企业占23.8%，合伙企业占16.6%，股份合作制企业为15.0%，有限责任公司为44.5%；小型企业（300人以下）占72.1%，中型企业（300～2000人）占25.4%，大型企业（2000人以上）占2.5%。问卷回答者中72.5%为样本企业的中高层管理者，有助于确保调查信息的真实性。