在社会主义市场经济条件下，政府必须履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等基本职能，但在社会管理方面，政府并非是惟一主体。社会管理主要包括管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境等。就此而言，公共部门、私营部门和第三部门都可以开展有效的社会管理。
商会作为重要的社会组织，应当在社会管理中发挥重要作用。当代温州商会经过20多年的发展，已经形成了以服务会员、促进行业发展为主而又相对完整的功能体系。它不仅发挥着行业治理功能，而且在社会管理中也发挥了重要作用，从社会公益事业到环境治理，从食品安全管理到劳资矛盾协调，温州商会的身影随处可见。温州商会积极参与社会管理，不仅提供我国社会管理体制转型的重要案例，而且对于合理界定行业组织的社会管理职能有着重要的借鉴意义。不但如此，它还预示着中国社会组织普遍参与社会管理的可能性，而这或可看作中国公民社会的一些重要因素正在得到形成和发展。
一、社会管理体制转型中的行业组织
在最一般意义上说，改革开放30年来，我们的主要意识形态是发展主义；在政府与市场关系上，我们实行了经济国家主义；在国家与社会关系上，我们实行了权威合作主义。
发展主义意识形态是在1978年的十一届三中全会上确立的。在这次中央全会上，“以经济建设为中心”取代了“以阶级斗争为纲”。此后，经济建设的中心地位、优先地位不断得到巩固，特别在90年代确立发展市场经济的目标后，经济增长日益成为国家的政治合法性基础。相应地，与以往把政治成分和政治觉悟当作干部考核的首要标准不同，经济增长业绩在干部考核中的重要性日益突出，追求GDP增长成为各级政府的中心任务。
在由计划经济转向市场经济的同时，经济国家主义也逐渐得到确立。这种“经济国家主义旨在通过国家计划实现合理化，它并不排斥市场，但强调市场的运转必需受国家计划的指导”，具体表现在：专家治国的官僚体制逐渐形成；经济管理机构改革不断推进，市场管理的能力不断增强；把产业政策看作连接市场经济和国家干预的恰当工具；适时开展经济宏观调控，至今已有六次，等等。而且，这种经济国家主义还体现在地方层面，不同地方政府尽管通过直接或间接参与企业活动推行着市场化改革，但其经济活动在总体上仍然是有计划的、理性的和平衡的。它们既能够与中央总的指导方针保持一致，又能够因地制宜发挥灵活性，从而以地方经济发展带动全国经济发展。
我国在国家与社会关系中实行的权威合作主义，主要表现在以下几个方面：第一，公民社会组织的垄断特征，比如在每个产业部门或贸易部门中，在一个特定区域或行政管理级别中，政府只承认一个商会。第二，大多数公民社会组织是政府为了实施某种任务而建立起来的。第三，大多数商业协会被纳入到一种全国范围的等级架构之中。第四，尽管先前的大多工业官僚机构已经转化为非政府组织，但它们与国家体系之间仍然保持着密切联系。第五，国家根据需要对公民社会组织进行“分类控制”或“选择性培育”，一些具有高社会效益和低政治风险的公民社会组织如商会、行业协会，能够获得较快发展；而一些高政治风险的公民社会组织，就发展较慢或得不到发展。
三十年来，上述发展主义、经济国家主义、权威合作主义等在中国经济社会发展中发挥了积极作用。在经济发展主义推动下，中国经济保持了长时期的快速增长。从1980年到2006年，中国GDP年均增长率达到9.68%。
2006年，中国GDP总量达到20.9万亿元，跃居世界第四位。2007年的GDP总量更是达到了24.66万亿元。同时，通过实行经济国家主义，使中国形成了一个类似于东亚发展型国家的“有管制的市场”，它保证了中国经济的稳定快速发展。改革开放以来，中国的经济发展尽管出现过多次波动，但仍处于较为稳定的水平，它的波动幅度远远低于改革前。改革前，国民收入增长率的峰谷落差在最高时达到了51.7%（1958-1962年），而改革后历次波动的国内生产总值增长率的峰谷落差幅度都不足8%。再次，通过实行权威合作主义，运用组织化、制度化的权威力量，实现了过渡时期社会整合的基本功能；同时，它又通过支持和扶持各种社会内部现代经济力量的发展，推进了社会结构的内部转化，使公民社会得到了一定程度的发展。
历史的发展充满了辩证法。一种意识形态、发展模式在发挥积极效应的同时也会造成消极后果，而随着时间、空间的变化，一种曾经有效的意识形态、发展模式可能会走向反面。我国的情形就是如此。随着发展主义、经济国家主义、权威合作主义的积极效应不断释放，经济社会发展中的诸多矛盾也开始聚积，并在新世纪不断凸现出来。这些问题主要包括：经济快速增长所带来的严重社会代价和环境代价；不断融入世界经济、私人资本和国外资本地位的提升使中国经济体系变得更具复杂性和不稳定性；不断升温的地方主义导致非均衡发展和对可持续性发展的破坏；公民社会组织发展相对较慢，并且由于实行“分类控制”或“选择性培育”政策而导致发展很不平衡等等。这些问题有力地挑战着原有发展模式，制约着中国的未来发展。反思和超越发展主义、经济国家主义、权威合作主义，成为中国经济社会继续向前发展的紧迫要求。
以科学发展观与构建和谐社会目标和任务的提出为标志，我国经济社会发展进入了一个新时期。推动科学发展，促进社会和谐，迫切要求政府实现职能转变和管理创新。在社会主义市场经济条件下，我国各级政府要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，但更应强化社会管理与公共服务。社会管理与公共服务，是市场主体和公民自身难以组织提供或提供不足的领域，是政府职能的核心。
相应地，我国启动了社会管理体制的转型进程。2004年党的十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》提出了建立新的社会管理体制的框架，为社会管理体制创新指明了方向。《决定》要求全党“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。更新管理理念，创新社会管理方式，拓宽服务领域，发挥基层党组织和共产党员服务群众、凝聚人心的作用，发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”。2007年，十七大明确提出建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。2008年，国务院在年度工作重点中也提出要“加强社会组织建设，健全基层社会管理体制。发挥社会组织在扩大社会参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”这确立了中国社会管理体制改革的基本框架，明确了党组织、政府、社会组织和公民在其中的地位和功能，其中社会组织的社会管理功能受到了前所未有的重视。
社会管理有广义和狭义之分，广义的社会管理指对一切社会活动领域的管理，包括政治管理、经济管理、社会文化生活管理等。狭义的社会管理主要指对社会治安、人口、环境、社会保险、福利以及社会服务等方面的管理。社会管理的内容在不同国家和不同社会发展阶段是不同的。对于我国来说，随着社会主义市场经济体制的建立，经济的持续快速增长，一些社会发展问题日益突出，诸如人口增长快，就业压力大，经济发展与人口、资源、环境之间的矛盾趋于紧张，资源浪费、环境污染、生态失衡以及城市病的产生等等。因此，加强宏观调控，协调经济发展和社会发展的关系，就成为市场经济条件下社会管理中重大而迫切的问题。相应地，当前我国的社会管理主要集中在以下几个方面：实行计划生育，控制人口数量，大力发展教育事业，全面提高人口素质，这是促进我国经济发展和社会进步，实现现代化战略目标的关键；加强环境保护，使资源、环境与经济社会发展相协调，体现人与自然的和谐关系；建立和完善社会保障体系，扩大就业，促进改革、发展和社会稳定；消除贫困，促进区域之间、城乡之间和各民族之间的经济社会协调发展。
必须指出，基于社会自身在社会稳定和发展中的作用，社会管理的主体并不限于政府，既有政府社会管理，也有社会自我管理。所谓政府社会管理，主要指政府机关对社会事务进行的规范和制约，是政府通过整合社会资源，动员社会力量，为增进公共利益，依法对社会事务实施的组织化活动。而社会自我管理主要是指各类非政府组织以及公民个人等自治主体自主、自觉地依据一定的道德标准、社会规范和规章制度，指导、约束自身的行动，进行自我管理的活动。
认识到政府并非社会管理的惟一主体，具有重要意义。从历史上看，社会管理概念最早于20世纪80年代初期被引入我国。当时我国尽管已经开启了经济体制转型进程，但因受计划经济体制的深远影响，这一时期的社会管理思想更多地采取苏联、东欧等国家社会管理的基本思路和价值取向。按照当时的思路，政府可以计划、管理一切社会事务。在这种体制中，政府综合消费者的偏好，组织和实现公共服务的生产，作为垄断的提供者向社会提供服务。但是实践证明，一方面，政府对社会生活大包大揽不但不能实现对社会的有效管理，而且容易滋生腐败；另一方面，社会组织和公民具有一定的自治能力，能够参加到社会管理之中，其中，社会组织参与的意义尤其重大。社会组织不仅能够修正政府在社会管理中的“越位”与“缺位”现象，在政府和公众之间建立起一个缓冲带，而且它们具有贴近民众的天然优势，有利于提高政府对整个社会的整合力，也有利于推动全社会协同合作。因此，提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，其新意首先在于，它确认了“社会协同、公众参与”在社会管理中的意义，突出了社会自我管理的重要性和必要性，确立了公民和社会组织的社会管理主体地位。
其次，它提出了社会管理是一个合力开展的过程，无论是社会自我管理，还是政府社会管理都不可能在各自原轨道上独立运行，而是需要在意识、制度、组织、体制等各个层面上，整合资源，形成多元主体合作治理的局面。简言之，在社会管理的新格局中，社会尤其是社会组织的地位应被重新评估，政府与社会之间的合作模式应被重新勾画。无疑，发挥社会尤其是社会组织在社会管理中的作用，构建政府与社会协同的关系模式，无论在理论上还是在实践中都需要进行探索。
如前所述，行业组织在我国是得到优先培育的社会组织，它的发展也走在其他社会组织的前列，但是对行业组织的社会管理功能及其履行的讨论却并不常见。1997年，国家经贸委选择上海、广州、厦门和温州作为行业协会试点城市，试点方案中将行业协会的基本职能定位为“通过提供信息、咨询、交流、促销、调研、培训、沟通等各项工作为政府和企业进行双向服务”，具体包括行业自律、行检行评、证照发放、行业统计等内容。可以看到，国家经贸委对行业协会功能的理解局限于行业治理方面，未有涉及社会管理方面。
1999年，国家经贸委发布《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见（试行）》，文件列举了行业协会的17项具体职能，其中第16项为“发展行业和社会公益事业”，这是对行业协会社会管理功能的首次涉及。2007年国务院办公厅发布《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，其中重申了行业组织职能、体制改革和内部管理等方面，强调了行业组织在加强行业自律、服务企业、积极帮助企业开拓国际市场等方面的作用，该文件也没有专门论及行业组织的社会管理功能。