此后关于中国公民社会发展路径的讨论大多受到上述“两阶段论”的影响，在不同程度上体现出类似特征。比如，“三阶段驱动理论”认为，中国公民社会发展应由“政策驱动”、“体制驱动”和“市场驱动”三个阶段构成。这一理论虽然将视角投向外部因素之于市民社会的作用，在某种程度上忽视了国家与社会互动的意义，但仍然突出了国家是公民社会发展的第一推动力；“四阶段发展论”既关注国家建构和社会努力的作用，同时也将公民社会发展划分为自主性获得与参与“公域”两个过程；“能促型国家”理论突出强调国家在公民社会发展中应该发挥积极主动作用，既要促进民间组织的能力建设，也要通过强大的财力帮助民间组织发展，在由“国家法团主义”走向“社会法团主义”的过程中，国家的能促作用是第一位的。
上述“互动论”以及具有较多相似性的发展进程论，对中国公民社会研究产生了很大影响。具体表现在，大量关于中国民间组织的研究倾向于集中讨论民间组织相对于政府的独立性与自主性，以及与此相关的民间组织生存和发展的制度环境问题，以此为中国公民社会的第一个阶段已经展开或没有展开寻找例证，或为国家在后全能主义时期仍需扮演“能促型国家”角色寻找例证。
比如，沃克曼（Walkman，JR）以中国民间组织仍不具有自治权为依据，否认了西方式公民社会在中国的存在。昂格尔（Unger）则以中国社团仍受控于国家为理由，认为甚至连法团主义的概念也不适用于中国。更多的讨论则倾向于承认中国民间组织的相对独立性与极大的政治依附性，比如，罗思·海浩尔（Hayhoe，R）和钟宁莎（Zhong Ningsha）通过对中国高等学校自主性的研究认为，为发挥高等学校促进经济发展的作用，政府鼓励使高校获得更大自主权的制度建设，这种发展“在形成中国公民社会的道路上具有标志性意义”，尽管中国的“自主权”区别于西方，它仍然处于国家的控制和规制之下。又如孙立平对“希望工程”个案的研究，赵秀梅关于中国NGO对政府的策略的研究，中共四川省委党校课题组对四川农村民间经济组织的调研，顾昕对专业团体的研究等。此类讨论倾向于认为，中国公民社会已经萌芽，但发展仍然受制于国家。而俞可平和何增科关于中国公民社会制度环境的研究则表明，现有制度环境在激励机制、机会结构和约束结构等方面影响着民间组织的发展。马秋莎（Ma Qiusha）则看到中国民间组织具有独立性与自治性。她指出，当前许多NGO尽管仍然处于国家控制之中，但大量独立的、自治的NGO已经出现，尤其是在地方层面上。
关于中国公民社会的讨论事实上已经形成了这样一种现象：各位论者在证明自己观点的时候，都力图用“社会组织及其自主性地位是否存在”来说明公民社会在中国是否在发展。他们的基本结论在于，无论是否已经存在一个公民社会，中国的民间组织的发展是引人注目的，它们的最大特征是既具有独立性，同时又镶嵌于各种国家制度和规制之中，这即是说，中国民间组织还不具有相对于国家的独立性，而是“半独立”或“与国家权力相交织”的。
对此，“半官半民”概念、“自主与镶嵌”理论可以作出解释。根据自主与镶嵌理论，在当前中国，民间组织的自主性都是以镶嵌入制度和政策为前提的，无论是自主多一些，还是依附多一些，都符合“自主地镶嵌”特征。
这些讨论必然引发其他一些问题：首先，在相同宏观管理体制下，为何一些民间组织的自主性强，另一些组织的依附性强？其次，民间组织应该具有何种程度的自主性，我们才能说中国已经存在一个公民社会了？“分类控制”理论能够对前一个问题进行回答，但对后一个问题的回答显然是困难的。
朱迪·霍威尔（Hovell，J）曾提出，一个社会学意义上的公民社会已经在中国初步出现，但政治学意义上的公民社会仍在被“寻找”之中。何包钢（HeBaogang）则提出“准公民社会”的概念，试图折衷关于中国有无公民社会的争论。但与其说他们对此问题作出了令人满意的回答，不如说加深了我们对这一问题复杂性的认识。正如何包钢所指出，“准公民社会”的概念不意味着结社生活的一种低水平发展，而是社会组织成员所采取的一种策略。它们谨慎地“模糊”国家与社会组织之间的分界，或者为了生存和发展“牺牲”它们的自主性，或者从内部去改变国家结构或政策。用政治社会学的术语来说，在国家与社会之间的这种不确定性对公民社会而言是一种在压制面前的保护，准公民社会的制度能够作为国家制度的一部分而获得保护。这即是说，“自主性”可能并非中国民间组织所追求的首要目标，因此，无法以它作为衡量中国是否有一个公民社会的惟一指标。更为重要的是，在越来越多的西方学者开始质疑西方公民社会的独立性以及它与理想公民社会模式之间差距的情况下，继续追问中国公民社会自主性程度的理论和经验意义究竟在哪里？
可以说，如果仍然执着于对公民社会相对于国家的独立性追问，必将继续忽视现实变革中的诸多其他重要因素。也正因此，上述理论对于中国是否存在一个公民社会以及如何实质性地推动公民社会发展的回答常常显得贫乏。已有研究的这种不足，显现了重新思考中国公民社会发展路径的必要性和重要性。
马秋莎曾经提出，与其衡量在多大程度上中国NGO还没有实现自主，不如以一种更积极的态度去考察到目前为止它们在成为一种外在于国家系统的发展中的力量已经取得了多大进步。事实上，公民社会的概念，正如怀特所言，当它被卷入意识形态争论之中，作为一个理想化的反国家形象出现时，它降低了自身在经验主义的、社会科学分析上的价值。这提示我们，对公民社会的功能性分析或许比对它的关系分析更适合于当代中国。
王绍光和何建宇曾经提出社团的“外在效应”和“内在效应”概念。外在效应可以理解为社团对政治、经济和社会系统的作用，它不必然要求社团独立于国家和不具备政治性。中国民间组织的外在效应无疑是更应被关注的内容。根据苏姗·怀特宁（Whiting，S）的研究，中国NGO 的（外在）效应最好从它对政治发展与经济、社会发展两个方面的影响来理解。相对于难以在民主政治建设中发挥作用，中国NGO在提供公共物品和公共服务方面发挥着重要作用，这带来了经济、社会领域的巨大变化。苏姗·怀特宁之论给我们的启示是，如果说中国公民社会已经产生，那么它必定首先体现在民间组织发挥提供公共物品和服务的作用之中。
中国自古家国同构，社会服从于国家。1949年后，又经历了全能主义国家下国家与社会不正常胶合的阶段。今天，国家正在进行“政退市进”、“政退社进”、“政退民进”、“权退法进”的大变革，但与此同时，“政退党进”也是一个重要的变革内容。而即使是在“政退党进”之外的领域，行政权力也仍然主导着社会发展。在这种情况下，以国家与社会的分立作为公民社会发展第一阶段的内容，显然不切实际。更为重要的，国家与公民社会二元分化事实上只是西方背景中产生的特殊历史现象。即使是所谓的二元分化，实际上也是相对意义上的。在现代社会，国家的作用已经深入到社会生活的各个方面。
在这种情况下孤立地谈论独立于国家之外的“市民社会”已没有意义。传统意义上的“市民社会”在西方不仅仅只是历史上的特例，而且也只能是一种理论的抽象。这当然不是要否认中国民间组织在独立性的获得上仍然有着很大空间，而只是表明，对公民社会独立于国家的追求应该是有限度的。
那么，取得独立性是否是民间组织参与“公域”的必要条件？民间组织是否可能在未实现独立的前提下先获得参与性？民间组织能否借助参与公共事务管理的过程获得更大的独立性？
德国着名中国问题研究专家托马斯·海贝勒曾经探究西方公民社会观是否适合于中国的问题。他的回答是，西方的公民社会大多等同于自治和独立于国家，然而，独立于国家远远不可能是公民社会的惟一标准。非政府组织的政治参与可被视为典型的公民社会因素。由此，我们似可调整中国公民社会发展路径中“独立”与“参与”两个核心要素的关系，将“参与”视作获取“独立”的一个特别重要的途径，而非将“独立”视作“参与”的先决条件。
基于这种认识转变，我们不但能够对中国是否存在一个公民社会的问题作出肯定的回答，而且能够摆脱一直以来以“国家”定义“社会”的框架束缚，在重视国家建构公民社会的“能促”作用之外，尤其重视公民社会自身的能力发展。
这即是说，在当前，中国公民社会只能在既有政治控制框架所允许的限度内发展，即在政府开放的有限公共事务管理的空间中，积极参与治理，以争得与政府对话的权利，从而推动政府转型并进而推进国家与公民社会边界的重构。在这个过程中，国家充当公民社会“发动机”的作用仍不可缺少，但如果不改变以“国家”来阐释“社会”的思维方式，就不可能得出国家之于公民社会发展的真实意义。制度环境改善并不是国家政治制度安排和意识形态的附属物，只有在公民社会与国家的博弈过程中，这种改善才可能实现。因此，我们所强调的国家作用，应该是基于社会自治要求之上的适时变革，而非国家支配社会的变革。这意味着，中国公民社会发展的最终动力仍然应该来自于社会，而非国家。在重视国家变革的同时，我们更要重视民间组织自我治理以及参与公共治理能力的提高。
因此，在考量中国公民社会的发展时，我们或可突破现有理解，不再对公民社会的发展道路作“自上而下”和“自下而上”的截然两分，也不再坚执于拷问民间组织的自主性和镶嵌性，而是超越这些争论，努力探讨如何促成政府与民间组织之间合作共治关系的建立。
二、“治理”的兴起与中国公共治理变革
与社会生活中出现“全球结社革命”相联系，20世纪70、80年代兴起的全球公共治理大变革还表现为，传统的官僚制逐步迈向民主的多中心治理，国家与社会在广泛领域开展合作。
传统政府一直以被马克斯·韦伯称之为官僚制的模式提供公共服务，这种模式诞生并适应于西方工业化和城市化进程，是一种“工业社会的政府组织模式”。这种治理模式强调用国家力量管理社会和推动社会进步，强调公共物品及服务应由政府机构集中提供；强调通过政府“理性”直接进行要素分配，排斥竞争性方案；在政府组织及机构设置上，强调以“科学化、客观化、形式化”所构成的工具理性为指导原则。与这种模式相匹配的官僚系统的基本特征表现为：等级制、功绩制、法治和纪律、非人格化等。在官僚制中，政府与社会作为管理者与被管理者的角色泾渭分明。
但是，官僚制是一把双刃剑，它在使政府实现理性和效率的同时，也存在着诸多缺陷和两难。官僚制的这些缺陷和两难在信息化、全球化时代表现得尤为突出。以布坎南、图洛克、尼斯坎南、道恩斯和奥斯特罗姆等为代表的公共选择学派，以及由撒切尔夫人和里根肇始，并在英国、美国、新西兰、澳大利亚等国广泛开展的政府再造运动，汇集而成新公共管理运动洪流，它们不但揭示了官僚制的种种弊病，而且试图在实践中对其进行彻底改革。
官僚制的批评者认为，首先，传统官僚制在理论上先入为主地认为存在一个具有终极权威的权力中心，它能通过一种与市场交易特质不同的公共行政体制输送服务，以纠正市场在公共经济中的失灵，这是值得怀疑的。最近二三十年来，“研究公共部门投入和支出决策的经济学家注意到，设计用来克服市场失灵的制度经常展示出它们自身的严重缺陷。市场失灵不一定需要通过诉诸公共部门得以矫正。政府机构自身也遭遇到严重的制度衰弱和失败问题”。正是过分强调私人部门和公共部门的相斥性，忽视了日益“开放的公共领域”中来自多组织单位之间的相互性和参与性，使官僚制走向依靠“垄断信息、掩饰真相、阻碍雄心勃勃的官员之间的竞争，以及垄断社会中存在的职业专家的权能”来确立其支配地位的道路。其次，传统官僚制在纵向关系上通过等级划分构建集中的命令结构，在横向关系上以“鸽笼式”的部门划分塑造专业化的分工体系，两者相互耦合而形成一幅“精密仪器”式图景，它以效率为其价值尺度中的首要公理，但“等级制和专业化本身对效率的作用就是二重的”。由于官僚制结构中等级链条式的信息传输渠道将会产生沟通障碍和扭曲信息内容，从而导致了其事实上的无效率。官僚制按照科学规范构筑了一系列严谨、精密的结构和规则体系，这保证了官僚制行政的精确性，但极易产生“目标置换”，将官僚制行为及其规则置于其目标之上，使官僚制的效率缺乏社会意义，而只能在“政治价值之外技术理性之内”去寻求。