学术界关于地方政府的界定，大致可分为四类：一是偏重于中央和地方行政层级关系的角度。比如，《国际社会百科全书》认为：“地方政府一般可以认为是公众的政府，它有权决定和管理一个较小地区内的公众政治，它是地区政府或中央政府的一个分支机构。地方政府在政府体系中是最低一级，中央政府作为最高一级，中间部分就是中间政府（如州、地区、省）。”《美国百科全书》则认为，“地方政府，在单一制国家，是中央政府的分支机构；在联邦制国家，是成员政府的分支机构”。
二是偏重于中央和地方管辖范围的角度。“所谓管辖范围，包含着两层含义：第一，是指空间范围。中央政府管辖全国的行政事务，其空间范围涉及全部国土；地方政府管辖地方的行政事务，其空间范围仅涉及本行政区域，即一部分国土。第二，是指管辖的事务范围。地方政府管辖本地区的各项行政事务，而不是某一项行政事务或其他事务。”
三是偏重于中央和地方权力性质的角度。比如，分政治分权型、行政分权型和行政权转让型三种。政治分权型是指地方政府的权威直接来自宪法，地方政府与中央政府之间的关系是对等的关系，地方政府相对于中央政府来说是独立的，地方政府领导人由选举产生。行政分权型的宪政结构是单一制的，地方政府权力的法律基础来自中央政府，地方政府从属于中央政府，但并非完全依附中央政府。地方政府的领导人由地方选举产生，但需要中央政府的任命和认可。行政权转让型（权力下放）中的地方政府的权力，在法律上完全来自中央政府的授权，在政治上地方政府从属于中央政府，地方政府领导人不由地方人民选举，而由中央政府直接任命。地方政府在财政上完全依赖于中央政府，是中央政府的派出机构。
四是偏重于中央和地方经济功能的角度。主要集中在经济学家，他们对地方政府地位的分析同规范的法理分析不同，主要是从地方政府存在并在经济活动中发生着重大影响这一客观事实，以及通过比中央政府层级低的地方政府提供公共产品，有时具有更高效率的角度来展开分析的。比如，蒂博特（C． M．Tiebout）的“以足投票”理论、施蒂格勒（George Stigler）的最优分权模式、奥茨（Wallace E．Oates）的分权定理、特里希（Ricard W．Tresch）的偏好误识理论等。
学术界关于地方政府内涵的描述，一般都从两个层面展开。第一个层面是作为政府的地方政府。就整个政府主体而言，其主要特征就在于它的公共性和强制性，它“是整个社会的正式代表，是在一个有形的组织中的集中表现”。因而它或多或少地总要集中反映和代表整个社会的利益和意志。作为政府区域层次结构的有机组成部分，地方政府无论是单纯作为中央政府的派出和代表机构，还是作为具有相对行为权力的实体，其服务于地方整体的公共性特征都是类同的，即表现为运用具有强制性的国家权力对公共事务进行调控和监管。第二个层面是地方政府自身的特点：（1）职能双重性，既是地方事务的领导者，又是中央政府政令的执行者；（2）地位隶属性，既隶属于同级的立法机关，又隶属于上级行政机关；（3）权力有限性，受管辖范围的限制，受法律和中央政府权力的制约；（4）职能社会性，因为地方政府更面向基层。
纵观学术界对地方政府的界定和内涵描述，不难看出，尽管分析的角度各不相同，但具有一个共同点，即都是在中央与地方关系的逻辑框架中理解地方政府的。这绝不仅仅源于地方政府与中央政府具有“天然”的相对意义。更重要的是，“在任何一个国家，中央与地方关系都将直接决定整个国内政府间关系的基本格局。因为中央与地方关系决定着地方政府在整个国家机构体系中的地位、权力范围和活动方式”。从法律和制度的形式上看，中央与地方关系主要体现为权力关系与职能关系。在不同制度架构的国家中，都有不同的具体表现形式，如地方分权制国家中的联邦制和邦联制，中央集权国家中的单一制等。但不论表现形式如何，实质都是共同的。一般说来，中央政府是国家利益的代表者，地方政府则是地方利益的代表者。因此，中央与地方的关系实质上就是国家利益与地方利益的关系。从这个意义上讲，地方政府的地位、权力范围和活动方式取决于中央与地方的利益关系及其制度安排。
2．权力配置
权力配置是指一个权力系统中的各权力主体之间如何分配和如何行使权力。在中国，地方治理中的权力配置，不仅仅是政府向市场和社会放权，更重要的是各层级政府之间权力的合理划分问题。合理配置地方政府权力，首先涉及对权力概念的界定。什么是权力？马克斯·韦伯认为，权力是“一个人或一些人在某一社会活动中，甚至是在不顾其他参与这种行动的人进行抵抗的情况下实现自己意志的可能性”。顿纳斯·H．隆也认为，“权力是一些人对另一些人造成他所希望和预定影响的能力”。丹尼斯·朗认为，“权力是某些人对他人产生预期效果的能力”。
一般来说，权力是特定社会主体决定和实施影响、控制对象或影响、控制对象权利和责任以及履行该权利和责任义务的能力。地方政府权力是一种公共权力，是国家行政权的一个组成部门，即地方行政权。地方行政权同样也是“从社会中产生但又居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”。一方面，经由一定的途径拥有或获得有关权力，得以影响和控制社会；另一方面，地方政府也必须受到相对方的影响和控制，如上级政府、社会的制约与监督等。基于地方政府自身的性质、地位和设置等因素，沈荣华指出，地方政府权力具有非主权性、局部性、执行性、依法性等特征。考察中国地方政府的权力内涵，必须从行政权的结构和特色方面去进行探究。在行政权内部，无论是政府流程还是结构性分工，都客观存在或包含了决策权、执行权、监察权。在实践中，地方政府权力的内涵具体表现为制令权（省级政府、省政府所在地的市政府、国务院批准的较大的市政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规或自治条例制定地方政府规章，此即规章制定权）；领导权（含改变或者撤销下级“不适当决定”与行为的权力）；行政全面管辖权；保护、保障权，审计监察权，对设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位的协助和监督权等。
中国地方政府的权力配置，从根本关系上讲，就是中央赋予地方政府权力的限度与范围，就是层级政府间如何分配权力，如何确定权力的内容、行使权力的边界、相互之间权力关系等问题，包括权力的大小、权力效力的空间范围、时间长度和作用力度，它规定着地方政府能够做什么、不能做什么、能够做到什么程度等。因此，中国地方政府的权力主要来自于中央政府或上级政府的府际授权。
政府内部自上而下的层级间的授权，构成了中国地方政府权力的重要来源。一般来说，国家把行政权力总体上授予中央政府，然而，由于中国地域广大，中央政府不可能面面俱到、事事都管，必须发挥地方政府的作用，这就必然要进行府际授权。从权力来源的角度看，地方政府权力的扩大，直接来源于中央政府和上级政府的放权和授权。上下级政府授权，一是通过文件、命令、指示；二是上级政府行政首长向特定地方政府发出批示、重要讲话等形式。第一种形式往往表现为规范性、稳定性和制度性，第二种形式往往表现为即时性、即事性、灵活性和应急性。
3．地方政府层级关系
地方政府层级关系是地方政府间关系的重要反映，是地方政府的行政结构在纵向上的排列与衔接，体现了政府间行政上的领导关系、法律上的监督关系和地域上的包含关系，反映了各级政府间的隶属关系、体制关系、权限关系和职能关系。这种关系不仅反映在上下级地方政府之间，也反映在上下级政府部门的关系中。地方政府的层级设置如何，往往会影响到地方政府间关系是否协调、权力结构是否合理科学、各级政府行政效率的高低，最终影响到经济社会的发展。
在层级关系体系中的层级有正式层级和准层级之分。由一级地方政府单位形成的层级是正式层级；由一级地方政府派出机关在固定区域内代表派出它的地方政府执行一种或多种职责时形成的层级，是非正式层级，称为准层级。
世界上绝大多数国家的地方层级结构都不只一级，而是两级、三级、四级，甚至更多。对地方政府的分析表明，一个地方政府在层级结构中的位置离中央政府越近，拥有的权限就越大，受中央的控制也越严，所承担的国家职能越具有政治性质；反之，当地方政府在层级结构中的位置与地方居民越近，则其承担的国家职能越显示社会公共管理的性质，管理方式也越直接，居民对政府的行为也越关注，受到来自民众的压力也越大、越直接。地方政府在层级结构中的位置，对于地方政府的活动有直接的关联，深刻影响着地方政府的地位、作用、结构、管理等各个方面。
中国是一个幅员辽阔、人口众多的单一制国家。古往今来，中国一直实行着层级管理的行政体制。中华人民共和国成立以后，地方政府层次先后经过五级制、三级制、四级制的演化过程。目前，中国的地方政府层级一般为四级，即省-市-县-乡。在不到三分之一的省、自治区内，法律设定为三级，即省-县-乡，但是又在省与县之间设有省政府的派出机构——地区行政专员公署。行署被法律赋予人事权、财政权、行政权，因此，实际上还是一级政府，可以算四级。直辖市一般分为三级，即市-区（县）-乡（街道）；海南省内也设三级，即省-县（市）-乡，省以下有两个地级市——海口和三亚，但没有所辖县；港澳则为一级政府。总之，中国地方政府的层级设置是一种四级为主的多元模式。有研究指出，当代中国地方政府体系的层级结构是省、市、县、乡四级制与准四级制并存，以四级制为主，并向四级制发展。
改革开放以后，中央的分权化改革不但改变了中央与地方政府间的关系，而且对地方政府的职能定位、政府角色和政府间关系模式产生了根本性的影响。本章在分析省、市、县政府在国家政权体系中的定位、性质、法律地位和基本职能的基础上，阐述改革开放尤其是1994年分税制改革以后，省、市、县政府的职能定位、政府角色、治理手段和政府间管理体制的变迁。