第四节 省、市、县政府间的项目审批制度
项目审批是省级政府调控区域经济发展和平衡的重要手段。20世纪80年代至90年代初期的财政承包制改革确定了地方政府“剩余占有者”的地位，使额外增长的税收大部分归地方政府支配，从而地方政府有较强烈的激励对发展地方经济伸出“援助之手”。1994年进行的分税制改革，以扭转中央财政在财政收入分配中的不利地位为出发点，具有较明显的财政集权特色，但并没有改变改革开放以来形成的财政分权趋势。这种财政分权化体制对地方政府具有很强的财政激励效应，地方政府具有很大的积极性追求地方经济发展。同时，我国目前尚处于社会主义初级阶段，发展经济是各级政府的第一要务，也是我国干部考核选拔制度的主要依据，地方政府为了赢得上级政府的赏识以获取更大的政治晋升机会，也强烈希望发展地方经济。
由于当前中国经济的高速发展仍处于投资推动型的阶段，因此，以经济发展为中心的职能定位，使得地方政府把大量的精力放在了项目的引进和推进上。近年来跑项目、上项目已经成为许多地方政府的首要任务。以最新一轮的经济过热为例，开始于2003年下半年的这一轮经济过热主要是由投资需求拉动的，投资过热的源头是各级地方政府。2004年上半年中央项目投资为3370亿元，同比仅增长1．3%，而地方项目则达18474亿元，增长率达38．5%。许多“化整为零”的新投资项目都是地方政府审批的，许多新的“开发区”也都是地方政府在创建。在已有的3837个开发区中，直接由国务院批准的只有232个，仅占6%，由省级政府审批的1019个，占26．6%，其余2／3以上的开发区都是地市或县级政府擅自审批的。以至于在2004年第一季度的全社会总投资中，地方项目投资增速超过了60%。这是固定资产投资增速过猛、规模偏大的主要拉动力量。不仅如此，由于各个地方政府不顾及自身资源禀赋特征、不考虑比较优势，一哄而上“短平快”项目和眼前投资回报率高的项目，再加上地区之间比拼投资增长速度的正反馈强化效应，使本来就很严重的重复建设在一轮一轮的投资冲动中越来越严重。各省市在“九五”、“十五”时期纷纷选择电子、汽车、机械等为重点产业。有21个省市生产电视机，19个省市生产空调，等等。据资料显示，我国中部与东部工业结构相似率已达93.5%，西部与中部工业结构相似率已达97.9%。
由于当前项目审批实行的是按照项目的性质、规模、来源等划分的分级审批制度，如浙江省固定资产项目审批分为省级审批、市级审批和县级审批，项目审批的职能部门为各级发展改革委。许多重要项目往往需要上级政府部门审批方能上马，高层级政府部门垄断了重要项目的审批管理权，这使得“跑项目”成为基层政府领导的一项重要工作。以福建省福州市的基本建设项目审批程序为例，项目总投资在2亿元以上（包括2亿元）的基本建设项目，一律由市计划部门审核后报省审批或由省审核后转报国家审批；项目总投资在2亿元以下、产权隶属关系为市属的基本建设项目，或市参股投资的基本建设项目，或建设资金及其他建设、生产条件不能自求平衡的县（市）区属的基本建设项目，均需报市或由市转省、国家部门审批（市里已明确下放审批权限的除外）。需要国家、省和市审批的基本建设项目，必须经过五道审批手续，即项目建议书、可行性研究报告（含招标方案核准）、初步设计、年度投资计划和开工报告，这五道手续均需要报福州市发展计划委员会或由市发展计划委员会审核后转报省、国家计委审批。房屋建筑项目和一些小型的农业项目（不含水利）、高技术产业化项目审批手续可适当简化，项目建议书和可行性研究报告两道审批手续可合并为一道手续；此外，列入省市重点、大中型项目中长期规划或年度前期工作计划，需要报省、市审批的基建项目可免予审批项目建议书，直接报批项目可行性研究报告。
近年来随着中央宏观调控的深入实施，基层政府的许多项目审批权不断地上收到省、市政府，省政府对市、县政府的项目控制能力进一步增强。2003年下半年开始，中央政府为了遏制固定资产投资增长过快的势头，防止宏观经济过热，相继下发了一系列行政性文件，收紧“信贷”和“土地”两道“闸门”，严控投资的过快增长。如提高高耗能、高污染等行业市场准入标准，严格新上项目的清理督查，控制投资特别是产能过剩行业投资的过快增长；出台钢铁、电解铝等11个行业的结构调整指导意见，提高在环保、土地、安全、能耗、水耗、技术、规模等方面的准入门槛；同时，对在建、新建和拟建项目进行全面清理和审核，特别是对新开工项目，从是否符合国家行业规划、产业政策、项目审核程序、用地政策、环境保护、安全生产标准等方面，对当年总投资亿元以上的新开工项目进行全面清理；对不符合市场准入标准的建设项目，严格依法依规进行整改、查处和淘汰，等等。由于省级政府是中央宏观调控政策的直接作用对象，地方违规项目责任的直接承担者，一旦地方的违规项目被中央查处，省级官员将直接承担相关责任。
宏观调控政策的深入实施，使得省级政府加强了项目的审批管理，部分已经下放的审批权重新上收，项目的审批程序进一步增加，直接导致了项目审批效率的降低。
由于省级政府直接面向中央，其相对于市、县政府的政治性更强，对中央宏观调控的贯彻更积极些，这使得省级政府加强对项目审批的管理与基层政府加快项目进程的诉求之间的矛盾不断激化。从目前的情况看，地方引进一个项目，从上报到批准，是一个漫长而又艰苦的过程。一个重大外资项目，要想得到省级政府甚至中央有关部委的审批同意，跑腿、求人、打通关系，要花费大量的时间和钱财。一层一级，纵向批、横向阅，会审、会签、研究、讨论，少则几个月，多则一两年。以浙江省为例，2005年以来，浙江省上报国务院审批建设项目共计178个，申请用地面积13114.3132公顷（农用地10672.4382公顷、基本农田5447.2588公顷）。到2007年上半年，已批准建设项目共计31个（批准用地面积2790.7675公顷），未批准建设项目共计145个（申请用地面积10297.2144公顷），退回建设项目2个。上报项目用地未获批准的原因除上报项目用地数量多影响审批、缺少有关材料需补件、大部分项目存在未批先建需整改处理后审批等原因外，还有一个重要原因就是国家实行宏观调控政策，严把土地闸门，控制固定资产过快增长，对省重点建设项目用地采取限制性审批且放慢审批节奏，造成大量项目积压未批。许多投资商忍受不了无限期的等待最终放弃投资；有些项目尽管得到了审批，但由于漫长的等待，导致错失了市场机遇，项目投资效益大幅度下降。由此，也导致基层政府的诚信危机。
第五节 省、市、县政府间的绩效考核和监督机制
省级政府对市、县政府的绩效考核和监督机制是省级政府实现政令.通的重要途径。地方政府的行为受激励机制支配，下级政府的目标偏好和考评激励制度以及地方政府手中握有的资源决定了地方政府的目标和行动集。上级政府通常根据横向和纵向的相对政绩对比，来评定某级政府的绩效，这又影响到地方政府官员的仕途，所以绩效考核机制成为中央控制地方、上级控制下级的直接手段。
在计划经济时期，上级政府对下级政府的目标管理是通过下达计划指标特别是指令性计划，并考察下级政府的执行结果来考核其业绩；随着市场化改革的不断深入，考察地方政府业绩的计划指标绝大多数被市场业绩指标所取代，即上级政府选择一些关键性的评价指标，例如GDP及其增长率、就业水平、财税收入、出口与利用外资情况等进行不同地区比较，某个地区相关指标与其他地区相比的位次变动就成为其业绩情况的最直接反映。这种考核模式通常具有三个方面的特点：一是考核内容繁杂，涉及政府工作的所有部门，基本涵盖了经济社会发展的方方面面。二是考核体系采用目标管理和量化考评的方法，由几十个乃至于上百个量化指标组成，但其中仅有GDP增长率等几个经济指标是关键指标，构成对地方政府行为的“硬约束”，其余指标相对而言是“软约束”。三是考核主体以上级为主，考核结果与政府主要官员的升迁去留密切相关；其他方面对政府绩效考评的参与度较低。
在中国现行政治制度下，有一种倾向越来越明显，即地方政府官员的提升与当地的经济发展成正比。政治绩效的考察依赖于经济绩效的表现，后者迫使地方政府追求经济资源的扩张。在这种激励机制下，主要官员与政府自身十分容易成为休戚相关的利益共同体，在官员和政府共同为地方经济发展提供服务的过程中，能使主要官员在政治竞赛中胜出往往会成为政府行为的更直接、甚至更重要的目标。主要官员的晋升对于其他政府官员来说已经不仅仅是荣誉上的共享；像多米诺骨牌效应一样，在竞赛中胜出是集体受益，而主要官员只是这个集体利益的综合和重要的代表人物。所以在这个过程中，政府官员能够很容易地达成共识，能够分享荣誉，也能够共同承担代价和接受失利。因此，这种自上而下的政绩考核体系只能以可量化的经济增长政绩为主，这自然会驱使各级政府深入地介入、控制经济活动。这样一来，政府就成为一家追求单一目标的企业，而不是社会各种利益之间相对保持中立、平衡地处理社会各方面问题的公共管理机构。
随着新一届政府对科学发展观和社会主义和谐社会发展战略的深入推进，各级政府对教育、卫生、社会保障、环境保护、节能减排、安全生产等公共服务和社会管理职能逐步得到应有的重视，政府工作绩效评价标准，已经开始由过去单纯注重GDP等经济增长指标向注重经济社会全面发展的方向转变。省级政府对这些事关社会稳定和民生的工作进行层层分解，设定了相应的目标责任制，并且在越来越多的领域实行了“一票否决”制，强化了地方政府责任机制，有力地推进了市、县政府职能的转变。但这种一级压一级，层层布置任务，“自上而下”式的压力型考核体制，由于其相对封闭，公开性、透明度不够，缺乏外界监督，往往带有上级政府的主观性、随意性，难免受到考核者私人利益的左右和歪曲，不能充分反映地方政府的服务对象和利益相关群体的愿望和要求，其客观性、可靠性和科学性也就难以保证。一方面，由于上级政府缺乏科学合理的目标分配机制，基层政府的事权超过了其财政的可承受能力；另一方面，考核结果的评定以可量化的指标为依据，而在现行的考核体制下，相关考核数据指标是地方政府的职能部门或统计部门提供的，这使得地方政府往往在数字上做文章，虚报、瞒报现象不可避免。
从纯技术性角度看，作为委托人的上级政府对统计数字和总量指标进行评价要比实地调研成本小得多，对现时辖区经济总量的统计也比考察其潜在的生产能力和可持续发展能力要容易得多。因此，作为理性经济人和有限理性的上级政府经常会把GDP、税收增长率、就业率等可量化的指标作为评价和奖惩地方官员的主要依据；而站在代理人（下级政府）的角度来看，在同级人大监督“缺位”的条件下，经过成本-收益计算的最佳“对策”是拿出主要精力用于上级政府可观察和易于观察的“政绩显示”。由此可见，这种以上级对下级政府的目标责任制考核为主要方式的政府间委托代理控制，其实质是一种“政治-行政承包机制”，受信息不对称和监督成本的限制，上级政府只能通过下达一个刚性的指标体系来约束地方政府；而政治-行政承包机制是一种结果导向的控制机制，上级政府无法对下级政府的具体行为进行有效的监控，因而下级政府事实上通过满足上级政府的结果控制目标而获得了行为方式和行政策略运用上的自主性。在这个过程中，那些“政治失语”的弱势群体（例如被征地的农民）的利益则很可能被忽略。