土地对于地方政府经济增长的重要意义使得各级政府千方百计地通过各种正式和非正式的渠道向上级政府争取尽可能多的土地指标。尤其是2003年开始的宏观调控，中央实行“最严厉”的土地管理制度，建设用地的征用权等各项土地管理权限逐步上收到高层级政府。当前，建设用地指标的分配实行的是中央到地方的层级分配制度，国家对土地供应实行总量控制、分级控制。中央政府每年将一定额度的土地指标分配到省级政府，同时预留一部分土地指标作为国家重点建设项目专用指标；省级政府每年将一定额度的土地指标下达到地市级政府，同时预留一部分土地指标作为省级重点建设项目指标“戴帽”下达；各级政府依此类推。土地指标的分配主要是根据各地的经济发展指标来确定的。以浙江省为例，2007年开始浙江省对新增建设用地指标分配方式进行了改革。一是改变往年全部留在省里，按符合条件的项目向省申请的做法，除省留三分之一左右用于跨区域的重大交通、能源和水利基础设施项目外，其余新增建设用地计划指标与土地整理折抵指标使用额度一并切块下达给各地；二是切块下达给各地的新增建设用地指标改变往年分解到市的做法，而是直接分解下达到市区、县（市），以充分调动地方政府优化土地资源配置的积极性。省重大基础设施新增建设用地指标由省统筹安排，用于保障已经具备用地报批条件的省重大基础设施项目。省国土厅将按照“符合条件即可申请使用，先上报先使用”的原则进行安排使用，并严格按照国家下达的新增建设用地指标实行总量控制。切块下达的新增建设用地指标分配原则为：70%依据各地经济指标计算，30%依据各地工作情况计算分解下达。工作情况主要考虑各地的标准农田建设完成情况、省委托造地情况、地质灾害避险情况和下山脱贫需求等因素。其中标准农田超额完成任务奖励、省委托造地奖励和地质灾害避险搬迁新增建设用地计划将另行下达。
近年来，严格的土地管理制度与地方政府不可遏制的投资冲动之间的矛盾越来越突出，由于土地指标的不足，许多地方的招商引资项目无法“落地”，地方政府出于GDP和财政增长的压力，违规用地的行为时有发生。据国土资源部执法监察局负责人介绍，当前，土地违法面广量大。2005年国土资源部开展执法检查发现，2003年10月到2004年9月，全国15个城市70多个区县违法用地宗数和面积数分别占新增建设用地宗数和面积数的63．8%和52．8%，有些地方高达80%和70%，有的甚至在90%以上。2004年9月以来，一些城市的违法用地少的在60%左右，多的甚至在90%以上。非法占地的案件占所有案件宗数的80%，非法批地的案件占20%，从涉及违法的用地面积来看，非法批地的案件，占用涉及土地面积的80%，主要是地方政府和涉及政府为违法主体的案件，用地面积为80%，公民个人或者企业违法占地的面积是20%。而且以GDP等经济指标为主要评价标准的土地指标分配模式使得欠发达地区在土地指标分配上处于明显的弱势，导致区域之间发展的差距进一步加大。以浙江省欠发达的淳安县为例。据统计，2004年淳安县新增建设用地需求量为8900亩，而上级下达的农转指标为0亩，相差8900亩；2005年淳安县的新增建设用地需求量为12000亩，实际安排数为1000亩，相差11000亩；2006年新增建设用地的需求量为14000亩，实际安排农转指标为3880亩（其中杭千、千汾两条公路和严家水库占了近3000亩），相差近万亩。
第八节 科层制不足与政府间治理的非正式化
与西方国家的政府体制相比，我们不仅深受科层制的各种弊端之苦，而且更严重的是由于我国现代公共行政体制的恢复建立只有20多年时间，科层制所崇尚的法理型权力、专业化、权力等级、规章制度和非人格化的基本特征，在我国还远未得到完善。中国的官僚制虽然延续千年，但其实质是一种建立在宗法、血缘关系上的形式化的前官僚制，与适应工业社会和市场经济发展的科层制相比，发展程度严重不足，主要表现在缺乏现代理性精神和制度化程度较低。
在中国政府间治理和资源配置过程中，各种形式的非正式关系往往发挥着重要的作用，这既是由中国的政府发展阶段所使然，也是由中国的传统文化所决定的。众所周知，重视人伦关系，追求人际关系的和谐，通过以亲缘、地缘、业缘为基础的人际关系获取社会稀缺资源，是中国文化传统的重要特征。梁漱溟就曾提出，中国社会是“关系本位”。费孝通先生则提出，中国人的社会关系结构是一种“差序格局”。“在差序格局中，社会关系是逐渐从一个一个人推出去的，是私人联系的增加，社会范围是一个个私人关系所构成的网络。”从社会互动关系角度来看，“差序格局”体现了一种社会规范秩序，也就是中国人所说的“礼”或者说“人情”。“礼”之所以在没有强制性的机构来执行的情况下依然能够有效地约束人们的行为，一个重要根源就在于它作为一种非正式制度，体现了一种社会交往的互利互惠原则，它能够使人们的某些社会需求借此获得满足。
促使中国人对别人“做人情”的主要动机之一，正是他对别人回报的预期。“人情法则不仅是一种用以规范社会交易的准则，也是个体在稳定及结构性的社会网络下可以用来争取可欲性资源的一种社会机制。”一旦人们遵循了人情关系的互惠原则，这种人情关系就会形成一种不间断的“恩恩相报”的循环。由于这种人情关系或者说非正式关系与个人的利益有着非常密切的关系，与之相适应的非正式规范有时比正式制度规范更能有效地约束和调节人们的行为，形成“人情至上”、“关系至上”的行为取向。“常使人只问恩怨，不问是非；常使人只讲情分，不管对错。结果，这类人满脑袋盘算的都是人情方面的亲疏厚薄，满身缠绕的都是人事牵连，一天到晚小心留意的是人际的得失利弊。”
当人们自觉不自觉地建立起各种社会关系，并按照这种关系所隐含的角色规范来从事社会行为时，正式制度作为镶嵌在文化传统中的行为准则，就会受到非正式关系的深刻制约，甚至因此而发生扭曲变形，无形之中非正式关系就可以在社会资源的配置中发挥重要的作用。
正是基于这样的制度环境，各级政府和部门十分重视非正式关系资源的积累和获取，并将其作为决定本区域发展和地方政府官员升迁的一个重要因素，各地纷纷在北京和省会城市建立“驻京办”和“驻×（省会城市）办”就是这种现象的集中体现。据初步统计，到2006年，北京市已有省级“驻京办”52家、地市级520家以及县级5000家。浙江省的11个地级市和几乎所有的县（市）都在杭州建立了“驻杭办”。“驻京办”和“驻×（省会城市）办”的重要职能就是跟各部委和厅局联络感情、搞好关系，积极为本地争取各项资源。由于缺乏公开透明的审批程序以及规范制度，在实践中，上下级政府间的治理机制被严重扭曲。能够兼顾各种积极性的“政策共同体”被少数人进行暗盘交易、对随机性很强的公共资源的攻守同盟的“利益共同体”所取代。据媒体报道，各地“驻京办”、“驻×（省会城市）办”每年用于疏通关系的“灰色花费”数额不菲，何况还有得到拨款之后逐层盘剥以及盲目的配套贷款所引起资金流失的巨大规模。
更值得忧虑的是，以“驻京办”、“驻×（省会城市）办”为结点的网络，经过长期积累和演化，使得上下级官僚之间的勾结越来越复杂、越来越顽固，导致结构性腐败四处蔓延。这种政府间的非制度性博弈的日益盛行，使得政府间公共资源配置的公平机制被破坏，增加了政府间的治理成本。
各种非正式关系网络之所以在政府间治理中表现出了很强的生命力，在资源配置作用方面发挥了很大的作用，一方面在于政府间正式制度供给的不足。
正是由于社会一时无法形成有效率的资源配置机制，形成公正、规范的资源分配制度，为非正式关系发挥资源配置作用留下了广阔的空间。当下级政府无法通过正式的制度渠道获得其发展所需要的各种公共资源时，借助非正式关系往往就成了它们的必然选择。另一方面在于正式制度的有效性不足。不同的制度条件意味着不同的交易成本，因而制度与制度之间存在着一种竞争关系。同样，在正式制度与非正式制度或非正式关系之间也存在着一种类似的竞争关系。下级政府更乐于通过正式制度还是非正式关系来获取所需要的公共资源，在很大程度上取决于不同路径下达至目标的成本与收益的比较。几千年来中国之所以成为一个“关系”的国度，人们之所以对正式制度普遍缺乏信任感，关键在于正式制度的低效率，以及遵循正式制度过高的交易成本，导致正式制度在与非正式关系的竞争中失去了优势。
可见，公共资源的行政化配置和制度化不足，使得下级政府推动本区域发展所需要的公共资源在很大程度上要依靠高层级政府的分配和下达来获取，而政府间正式制度的供给不足和低效率，使得下级政府越来越多地运用非正式关系的途径来获取本地发展所需要的各种公共资源。由于上级政府对公共资源的调配属于分配性活动，这种争夺上级公共资源的竞争会使地方政府热衷于与上级建立良好的关系，热衷于在资源分配领域展开竞争而忽视生产性活动，热衷于分蛋糕而不是想方设法先把蛋糕做大。制度安排对竞争的激励后果必然就是，分配性的竞争越来越激烈，生产性的竞争却越来越停滞，很多财政资源被投入到寻租等非生产性的灰色支出地带，从而导致无效率甚至负效率。