第二节 义乌扩权改革的背景：国际性商贸城市的崛起与地方政府公共服务的缺失
义乌扩权改革试点的背景从根本上来说，就是县级政府的经济社会管理权限与县域经济社会发展已经越来越不相适应，县级政府治理结构与区域发展的矛盾日益突出，影响了县域经济的进一步提升。而义乌市在这方面表现得尤为突出。
义乌地处浙江中部，面积1105平方公里，下辖6镇7街道，是金华市所辖的县级市。2007年底全市人口160多万，其中户籍人口71.3万，外来建设者近100万。改革开放30年来，义乌坚持“兴商建市”发展战略，从“鸡毛换糖”、马路市场起步，通过繁荣发展小商品市场，积极推进市场化、工业化、城市化，走出了一条独特的区域经济社会持续快速协调健康发展的成功道路。2007年，全市实现生产总值422.1亿元，人均生产总值超过8000美元；财政总收入58.88亿元，其中地方财政收入32.28亿元；一、二、三产业结构为2.8∶ 46.1∶ 51.1。义乌在2005年度全国百强县（市）中居第十二位，城市综合竞争力已跃居浙江省县级市首位。
尤其令人瞩目的是，义乌市场从无到有、从小到大，已经发展成为全国性的小商品流通中心和国际性的小商品采购基地，共有41个行业、1900余个大类的40多万种商品在这里展贸交易，成为名副其实的“小商品海洋、购物者天堂”。2007年，全市实现商品市场成交额461亿元，其中中国小商品城成交额达348亿元，连续17年居全国专业市场榜首。2005年8月，义乌中国小商品城被联合国和世界银行誉为全球最大的小商品批发市场。义乌市场的商品已出口到世界212个国家和地区，境外企业经登记批准在义乌设立办事处（代表处）615家，来自100多个国家和地区的8000多名外商常驻义乌，在义乌金融机构开设账户近万个。由商务部和省政府等单位主办的中国义乌国际小商品博览会已经成为继广交会、华交会之后的全国第三大经贸类展会。义乌已经成为全国重要的日用品出口基地和最大的内陆海关，并被评为中国最具发展潜力会展城市、最具魅力会展城市、最佳会展城市。在2004年度海内外公众最喜爱的中国城市评选中，义乌列全国各大中城市第十位、县级市第一位。
更为重要的是，义乌市不仅成为区域经济发展新的增长点，而且成为带动周边县域产业结构调整和产品生产基地发展的“助推器”，促进了区域产业分工协作，带动了周边县市的产业发展乃至全省工业化和现代化进程。依托小商品市场的强大辐射功能，大力支持周边地区的企业在国际商贸城设立销售窗口，推动了各地相关产业的发展提升，一些县（市）逐渐形成具有鲜明特色的产业化格局，成为义乌市场强大的后方生产基地，“义乌商圈”雏形初具。据统计，目前，在周边地区中，已有近1万户经营户在义乌市场经商，占义乌市场经营户总数的20%左右，有6万多家中小企业与义乌市场建立了密切的业务联系。从2000年至2004年，义乌已向金东、婺城、兰溪、东阳、浦江、武义和衢州等地输出合作项目近100个，累计输出资金总额近20亿元。2005年，义乌市场输出来料加工业务货值100多亿元，带动周边地区30多万农村剩余劳动力从事小商品来料加工，义乌向这些地区支付加工业务费10多亿元；实现自营出口10.09亿美元，年出口量达40万标箱的商品。浦江水晶、磐安仿古相框、兰溪毛巾、永康五金产品、黄岩塑料制品、温州眼镜、仙居木制玩具、诸暨珍珠、武义文体用品、上虞雨具、东阳服装纺织品等区域特色产品，都通过义乌市场源源不断地销往国内外市场。
相对于义乌市的跨越式，其所属的地级市——金华市，无论是发展水平、发展速度、国际化程度、辐射带动能力、区域竞争力和形象等方面均明显落后于义乌，义乌市成了事实上的区域中心城市。然而，由于受行政层级和权力配置的制约，义乌市经济社会管理权限与区域发展明显不相适应，区域发展与政府治理结构的张力日益突出，市县之间矛盾较大，导致了政府公共服务能力不足，影响了义乌市政府职能的履行。
政府职能的本质内容是提供有效的公共服务。“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，其本质就是公共服务。“经济调节”主要是通过有效的经济杠杆，加上必要的行政手段，调节宏观经济中的各种关系，以保持良好的经济秩序和经济环境。“市场监管”主要是为市场主体创造平等竞争的市场环境并促使他们建立良好的市场信誉。二者的本质都是公共服务。“社会管理”的根本要求是提供有效的公共产品以达到社会的和谐，保持社会的稳定。这更体现了其公共服务的本质。政府为社会提供的公共服务可以按其领域划分为三大类型，即经济性公共服务、社会性公共服务以及制度性公共服务。经济性公共服务是指通过某种政府行为的介入为公民生活及其组织从事生产活动所提供最基本的水、电、气、交通与通讯基础设施硬件和宏观调控、市场秩序、邮电与气象、科技推广、公共信息以及政策性贷款等软件。社会性公共服务是指通过某种政府行为的介入为公民的生活、发展与娱乐等直接需求提供的诸如公办教育、公办医疗、就业、社会福利、国防、警察和消防等公共安全在内的社会性质的服务。制度性公共服务是指政府为公民及社会提供良好的法律法规等行为规范以及通过执法，以营造公平竞争的市场环境、和谐的社会环境和内生的制度环境。
随着义乌市区域空间经济活动的内容、规模和地位的根本改变，在义乌行政区域内对经济社会发展所需的地方性公共物品和服务的需求大幅度增长，不断扩大的公共服务需求与县级政府的权力配置之间的矛盾日益凸现。主要表现在以下几个方面：
一、日益扩大的市场交易规模和国际化程度与经济性公共服务供给不足
改革开放以来，义乌固有的区域要素禀赋优势推动了大规模商贸业集聚的内生形成，使义乌一跃成为具有超地方战略意义的、全国首屈一指的内陆国际开放城市，已基本形成以商贸流通、物流、金融、会展、购物旅游等为主体的现代服务业体系，并成为其主要支柱产业。随着义乌市场交易规模的持续扩大和经济国际化程度的不断提升，经济发展对市场监管、金融、涉外服务等公共需求的不断增长与政府经济性公共服务供给能力不足的矛盾日益凸现。
国际化程度的提高增加了对地方政府涉外经济服务和管理的需求，包括陆地口岸、外商邀请权、企业因公出口签证、外国人拘留许可签发权、涉外经济纠纷司法执行权、外商投资商业领域和外企登记承办中介服务机构的管辖权，以至境外人员卫生检验监测和管理权限等。由于没有涉外经济与社会方面的有效管辖权，在义乌出现了政府涉外经济保护职能的缺位和失效。相当大部分的涉外经济纠纷得不到立案和有效调解；贸易合约得不到有效保护和实施；缺乏机场口岸、海关等延伸服务等。按照现行垂直管理体制的有关规定，县一级不能单独设立海关、商品检验检疫等机构，尽管在2002年，经各方协调设立了金华海关义乌办事处。到2005年，金华海关义乌办事处的集装箱监管量达11.5万标箱，占到了金华海关监管总量的39.4%，其中出口量占到了40.7%，每天向世界各地发送1500余个货柜，但海关办事处仅有一般贸易和加工贸易进出口的通关、监督和征税功能，企业的备案登记、减免税业务都要到金华海关办理。
迅速增长和日益频繁的经济贸易活动大大增加了对金融服务的需求，而受管理体制的制约，金融机构信贷支持力度与企业发展势头不相适应的矛盾也更加突出了。中国人民银行《关于进一步规范股份制商业银行分支机构标准管理的通知》中规定：“股份制商业银行不得在县（含县级市）及县以下设立机构。”因此，中信、光大、民生、华夏等14家股份制银行尽管都有意进驻义乌，但受行政级别限制，却无法在义乌设立分支机构，使义乌建立和完善金融服务网络受到影响。2007年义乌市金融机构存款余额达到847.6亿元，但企业贷款却非常困难，存贷比仅60%左右。在义乌市范围内，企业向当地银行贷款，仅在授信金额这一项，就有诸多限制。县级支行只有几百万元的授信权限，这一额度对于一些大型企业来说，是远远不够的。据了解，义乌的民间信贷十分活跃。义乌有大大小小的工业企业24000余家，个体工商户92000户，一些企业和个体户从正常渠道得不到贷款，只能转向民间高利贷。这一方面增加了经营的资金成本，同时也为金融风险的产生和社会稳定问题埋下隐患。此外，工商、税务、环保、质量技术监督、食品药品监督管理等市场监管机构也因管理权限和编制限制，而无法有效履行其市场监管职能。
二、不断增加的外来人口和社会矛盾与社会性公共服务供给不足
随着义乌经济总量和人口规模的持续扩大，目前外来人口在册登记已超过80万，实际在100万以上，这使义乌市的社会管理事务的发生量大幅增加，各种社会矛盾不断增多并日趋复杂，政府履行社会管理职能面临越来越繁重的任务和巨大的压力。在这种形势下，一方面，义乌市的社会管理权限已明显地呈现出不相适应。如工程专业的中级任职资格评审、机动车及驾驶证等登记和审验、社会中介机构审批、职工伤残等级鉴定、医疗机构设置、自来水及排污费征收价格等，由于县市一级政府没有相应的管理权限，都要到市一级政府办理，行政成本增加，行政效率下降，群众意见较大。义乌市公安局介绍，到2006年底，义乌全市已有各类机动车9.4万辆，每百户拥有33辆。2006年义乌每天约有100辆新车上牌照，但义乌没有进口汽车注册登记和驾驶证考试管理权限，相关业务都要到金华去办。老百姓不禁要问，高考都可以在县、乡设点，怎么考驾照、考公务员、专业技术人员的培训等就非得要到53公里外的金华去不可呢？不仅办事不方便，而且又增加了费用。
同时，发展的开放度越来越高，在义乌市常住的外商数量较多，涉外婚姻、民族宗教、涉外经济案件、涉外刑事案件也都呈上升态势，而相应的管理权限则大部分在省、市一级，县一级政府缺乏与国际化发展相适应的涉外管理权限，致使管理不力和管理效率低下。目前义乌市常住外商达8000多人，外籍就业人员有1070人，由于缺少相应的涉外事务管理权限，造成不少问题“看得到而管不到”，不利于加强对外商和外籍就业人员的管理和服务。以民族宗教管理为例，目前义乌市有国内40个民族成分的数万名少数民族群众，还有大量的外商宗教信徒，世界上基督教、伊斯兰教、佛教、道教、天主教等五大宗教，义乌经商人群中就占了四大教，目前各类教徒已近60000人，仅穆斯林就超过7000人。但由于行政体制的限制，无法建立有独立编制的民族宗教管理机构，民族宗教管理工作受到严重的影响。
另一方面，经济强县（市）的社会管理力量也严重不足。义乌市许多部门特别是司法、公安、民政、劳动保障等社会管理部门人手不足的矛盾日益突出，如每万人的公安干警人数已远远低于全省平均水平。义乌市公安局现有民警只有778名，相当于每万常住人口5.4名，而全省平均则为12名。义乌市检察院受理的刑事案件数连年位居全省各基层院首位，是全省唯一的年审案数超2000件的县级检察机关，人均办案多达100多件，案件总量占金华地区的近1/3，而人员只占金华地区的12.5%。义乌稠城派出所2004年办理各类案件5179件，相当于邻近磐安县公安局工作量的2倍，但干警人数只有磐安县公安局的10%，案多人少的矛盾非常突出。义乌市现有的行政编制基本上是按照县级标准配置的，与其实际的人口和经济总量规模存在明显的不适应，差距较大。可以说，按县级配备的编制数已经无法适应义乌日益繁重的市场监管和社会管理的需要。