第一节 问题的提出：政府职能与政府间权力配置
一个完整的政府结构体系是政府实现各项职能的组织和技术保障。从纵向看，政府结构一般是由多层级政府所组成的。所谓多层级政府，是指将一国政府分为几级，每一级政府都有确定的行政区域，有一套分工明确而又相互制约的政权机构，有明确的公共事务管理范围和管理责任，拥有相对独立的财权和相应的财力。政府层级设置和权力配置作为政府组织体系的基本要素，是决定政府运行是否有效的首要前提。
换言之，优化政府组织体系的纵向结构，是转换政府职能和提高政府运行效率的客观基础。因此，如何在层级政府间科学划分公共服务的责任、合理配置政府职能，是公共行政学领域的重要问题，直接关系到政府的行政能力和治理绩效。奥茨的“分散化定理”认为，对于某种公共产品来说让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。分散化决策将最大化社会福利，而集中决策则会降低社会福利。奥茨的分散化定理实际上给出了政府间分权的一个关键原则：如果低层级政府能够和上级政府一样提供同样的公共产品，那么由低层级政府来供给更好。正如斯蒂格利茨认为的，地方政府与中央政府相比，更接近自己的公众，从而对所管辖地区的居民的效用函数和公共产品需求比较了解。20世纪80年代以来，权力下放开始成为世界各国政府改革的一大趋势，越来越多的国家把政治、财权和行政权转移给下级政府，减少管理层次，力求管理扁平化，使政府从等级制到参与和协作，使政府摆脱不必要的职责，集中履行核心职能，提高政府的能力和效率。上级政府将某些权力连同责任和资源转移给地方，赋予地方政府更大的自主权，同时原来的“条上”管理淡化，而下放到地方，使“块上”加强。
近年来，中国随着中央科学发展观、和谐社会和社会主义新农村建设等一系列发展战略的提出，各级政府越来越多将政府职能转移到社会管理和公共服务上来，着力建设一个旨在满足人民群众日益增长的公共服务需求的公共服务型政府。应该指出，公共服务型政府理念在国内的提出与勃兴，既顺应了经济全球化时代公共行政改革的浪潮，也是在反思传统行政逻辑后对政府发展模式、路径的探求。当代中国的现实环境、条件、形势等诸多要素决定了各级政府必须转变政府职能，从直接投资和参与经营活动中脱身出来，把公共资源更多投入到社会管理和公共服务领域，给予社会公正以更多关注，给公民提供更多、更优质的公共服务，不断增强地方政府对公民的回应能力，提升政府的治理水平。然而，在中国单一制的政治体制下，各级政府职能的确定、职能的划分、职能的配置、职能的履行都由权力主导或需权力参与的，政府职能的转变往往是在既定的权力结构与权力博弈中寻求突破。如果权力结构没有发生重大的调整，政府职能转变就往往很难取得实质性的成效。当前地方政府职能转变面临困境的一大根源就是没有触动计划经济时代遗留下来的行政管理体制，从更深层上说，也就是没有调整和改革传统的权力结构，层级政府间权力配置滞后于各级政府职能转变的要求，使得各级地方政府面临着政府治理任务日益繁重和治理能力不足的困境。
一、政府层级授权的主导性与压力型体制从地方政府权力的来源分析，当代中国地方政府的权力一方面来自于全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会的立法授权，《宪法》（1982）第107条规定，“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”；另一方面，也来自于中央人民政府（国务院）和上级政府根据立法和有关决定所作的授权。前项授权即人民——国家授权，是为根本授权，国家的一切权力属于人民，人民通过人民代表大会授予政府以行政权；后项授权即政府内授权，属于政府系统内部的依法再授权或转授权。地方政府权力的来源决定了地方政府具有双重身份，既是本级人民代表大会的执行机关，同时又是上级行政机关的下级机关。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，本级人民政府除了执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议之外，还要执行上级国家行政机关的决定和命令。因此地方政府的行政执行具有双重性，既执行本级人大的决策，也要执行上级行政机关的决定。
而在现实的政治过程中，人大这个形式上最具有合法性的权力机关实际上是最为弱势的，对地方政府最有约束力的是上级政府的行政命令和政绩要求。正如有研究者所指出的，“县级政府（事实上各级地方政府都是如此）不仅是一级国家行政机关，它还是地方权力机关的执行机关，而现行的立法只反映了它作为一级地方行政机关对上级政府的服从性，而没有体现它作为地方国家权力机关的执行机关的特性。”因此，当前地方政府层级关系是一种较为典型的“压力型体制”，上级政府通过运动化的管理方式和数量化的评价体系，凭借自上而下的增压机制，实现政府目标。
尽管以“放权让利”为特征的改革赋予了各级地方政府发展本地社会经济的重任以及相应的权力，特别是分税制推行以来，地方政府获得了一定的剩余索取权，加之政绩考核体系的激励，大力发展经济兼具经济、政治双重收益，地方政府获得了发展地方社会经济的动力源泉。然而，“放权让利”是在现行的政治体制内以行政放权的形式实现的，层级政府间的分权不是法律意义上的分权，当前地方政府获得的权力并没有制度上的确认和法律上的保障。在这种政治集权和经济分权的体制下，地方政府作为上级行政命令的被动接受者和执行者的角色并未发生根本性的改变。发生变化的只是中国政府间权力结构从以往的行政与财政统一纵向集权控制，转变为在基本行政规范与地方政府主要官员任免方面继续实行纵向集权控制，在财政收入与支出管理方面实行逐级分权管理，其实质是一种不同层级政府间的“多任务委托-代理关系”。这种权力结构集中体现在以下几个方面：一是上级政府在很大程度上掌握着下级政府主要官员的任免权，上下级政府之间在本质上是一种委托-代理关系。二是下级政府面对的是上级政府交给的多任务委托合同，例如促进经济增长、扩大就业、保护环境、维护社会秩序、发展公共教育等。三是上级政府分配给下级政府一定的财源并赋予其自主支配财政支出的权力。由于各级地方人大尚未对同级政府形成有效的制约与监督，因此在财政资金的使用方面，地方政府具有非常大的自由裁量空间。
四是政绩良好的官员一般能得到更多的晋升机会。这种自上而下的增压机制最终体现在地方政府与民众的双向互动上。以县政府为例，县政府往往得不到民众的充分信任，因而也就缺乏让民众自愿服从的权威。权威的缺乏，使得县政府领导不得不经常动用以强制性国家机器为依托的刚性政府权力和行政权力。
由于缺乏中央政府的清晰授权，县级政府在财政汲取、政策贯彻执行、人事管理、社会治安、协调沟通等方面都不具备完整的法定权力，其行政能力是不完备的。
在这些条件制约下，县政府又必须履行一个完整地方政府应该履行的职责，其结果是县级政权以及县级政府通过乡镇政府实施的对于民众的政治控制往往流于简单粗暴、政治动员往往变成强迫命令、意识形态教化完全流于毫无效果的形式主义政治灌输。肖立辉通过对全国几十位县委书记的深度访谈和近800位县委书记的问卷调查研究指出，认为权力部门的条条化，使块块管理的调控能力大为削弱；在权力上收的同时，责任却层层下放，使权力与责任不对称的问题更加突出；在过多的职权部门垂直管理的情况下，发挥地方政府尤其是基层政府的积极性，难度较大。
二、政府间事权关系的不确定性与基层政府财政困境
单一制的国家结构决定了纵向政府间关系的行政性特征，以保证中央政府的意志通过各级地方政府得以贯彻执行，从而能够对社会进行有效的管理与控制，这是该政府体制的优势。但是从政府间事权与财权的关系看，由于缺乏明确的制度性安排，往往形成一种不确定的非制度化的讨价还价关系。在“多任务委托-代理关系”的政府间权力结构下，中国各级地方政府的行政责任主要是上级政府安排的。在上下级财政相互独立的情况下，这种制度安排极易引起上级政府的机会主义行为，即尽可能地控制更多的财政资金及其来源，并尽量把行政责任向下级政府下放，与此同时还不愿意通过规范的财政转移支付形式向下级政府让渡自己的财力。这样，就造成了各级政府责任与财政能力的严重不对称以及基层政府财政负担过重的局面。一方面，上级政府通常利用行政层级上的优势将更多的事权以政绩评估的方式压给下级政府，作为直接面对公民的基层政府在社会转型过程中承担了越来越多的经济、社会、政治、文化等职能，加强社会管理、提供公共服务、维护社会秩序在建设和谐社会的战略部署下被摆到了更为突出的位置。
层层加码的指标化的任务分解机制、与奖惩紧密挂钩的政绩考核体系、越来越流行的“一票否决”的责任追究机制使基层政府及其领导承受着自上而下的体制性压力。另一方面，与事权重心下移形成鲜明对照的是财权重心的不断上移。当前，地方政府层级间的财政支出责任不是依法划分的，而是依行政权力来调整的，特别表现为在财政支出责任上，形成一种层层下压的体制。从省级政府逐级向下传导，使得县乡政府承担了过多的财政责任，逼迫基层政府不得不通过滥用行政权限增加企业和群众负担。正如周黎安所指出的，“中国政府间关系属于一个组织内的发包关系，即从中央开始，把几乎所有的行政事务逐级发包给下级政府，直到最基层政府，而且行政发包是按照属地原则进行的，每一个属地在管理上是一个相对独立和自治的单位。与行政逐级发包相对应的一个现象是，政府间的财政关系是从基层逐级向上分成，最极端的情况是下级政府向中央政府上缴一个固定的赋税。”
县级政府是我国政权体系中的一级基层政权组织，它在整个县域内承担着促进经济增长和就业、兴建和维护基础设施、维护社会治安、实施义务教育、环境保护等职能，直接向全国70%的人口提供公共服务，但在财力分配方面处于十分不利的地位，平均财政自给能力仅为0.5。在地方政府体系中，地市级政府是仅次于省级政府的政权组织，其管辖范围既包括中心城市，也包括下属各县。
在财力分配方面，地市级政府一般具有较大的权力，能够将一些好的税种和税源集中到自己手中。但在财政资金使用上，却更倾向于支持中心城市的发展，而不是促进县域经济发展和城乡协调发展，因为中心城市的社会经济发展更能够显示其政绩。事权与财权的不对称，加之转移支付制度的不完善严重影响了基层政府的财政自给能力，财政困难县不断增多。官方对财政困难县的定义是：困难县＝政府可支配财力＜政府基本支出需求。按照这个定义，至2005年，全国财政困难县达到791个，占县总数的48.4%。这意味着，全国近半数的县难以正常运转，更不要说为农民提供公共服务了。相反地，在公权没有严格约束的条件下，政府财政困难，势必会以各种方式和形式向大众伸手，转嫁应由政府承担的支出，从而加重居民和企业的各种税外负担。对县域范围来说，这些负担多数都会落到并不富裕的农民身上。城乡差距的不断拉大，以及由此导致的城乡经济循环的断裂和城乡社会的断层，无疑地与县财政的普遍困难密切相关。县财政困难，说明多数人口没有得到公共财政的阳光。当多数的社会成员不在公共财政阳光照耀范围之内的时候，社会正义与公平也就同时丧失了，不言而喻，公共风险与公共危机也就来临了。
地方政府财权与事权的不对称导致预算软约束与制度软约束问题严重这里有必要区分“县级财政”与“县财政”这两个有联系，但又有区别的概念。从外延来说，县财政小于县级财政。按照新的统计资料，全国县级财政有2860个，而县财政只有1635个。县级市和市辖区1225个，都属于县级财政，却不是县财政。再从其内涵来看，县财政基本属于农村财政，以农业为财源基础，直接面向广大农民；而县级市财政和市辖区财政具有城市财政的属性，以工业为财源基础，直接面对的主要是市民。如果把工业化程度和市场化程度具有明显差别的县和县级市、市辖区混在“县级”这个概念里来讨论其财政问题，则会使我们的认识变得模糊，不利于省以下体制改革的深化。