“行政管理的历史充满了计划最终落空的记录，这些计划在开始似乎很有前途，也很受欢迎。这一失败史的原因之一就在于这样一个事实，即改革总是浅尝辄止。机构的真正顾客并不是在服务窗口排队等候的人，而是立法机关或其他创办和资助机构的实体。”（戴维·约翰·法默尔，2005，p.315）法黙尔只是道出了事情的一面，另一面则是，公共行政学内部一直存在着深刻的矛盾，以至于论点经常表现出摇摆性，与理论相关的实践自然也会首鼠两端。“范式”争论一直贯穿在公共行政学科的发展中。治理理论同样有公共行政范式超越的企图，更重要的是，治理实践包含了诸多的“计划”（例如彼得斯提出的四种治理模式以及“层级、市场、网络”等），这些治理分析框架下的实践活动，为公共行政理论的发展提供了一个“实验室”。由此，在治理模式选择方面，我们得以不再借助纯粹的推理；而在公共行政范式方面，我们也必须在“新范式”问题上更加谨慎——归根到底，范式成立与否，不仅要看其“解难题”的能力，还要看理论的一致、精确、广泛等“科学的永恒属性”。
5.1范式与公共行政学范式
产生于20世纪历史主义科学哲学的范式概念，被库恩用来取代“理论”以表征科学发展的阶段。有必要说明，范式本身也是一个不甚清晰的概念，将一个不甚清晰的概念用于学科理性不甚清晰的公共行政学、治理理论，存在一定的风险。但是，由于对治理理论的范式定位讨论涉及今后公共行政学的发展取向；例如如何对待威尔逊传统的公共行政学，NPA和NPM在公共行政学中历史使命是否已告终结，尤其是治理理论本身能否构成今后公共行政学学科“共同体”的共同拓展方向；我们还是应该尝试着对治理理论的范式地位进行讨论；况且，有不少论者已经将治理理论称为一种新的范式了。
5.1.1范式、科学共同体及范式革命
简短地说，“范式是，也仅仅是一个科学共同体（scientific community）成员共有的东西”、“反过来说，也正是他们掌握了共同的范式组成这个科学共同体”（托马斯·库恩，1987，p.291）。理解范式概念，须说明什么是“共有的东西”、“什么是共同体”。英国学者玛斯特曼指出库恩在《科学革命的结构》一书中关于范式的表述多达20多种；不过，经过归纳，人们一般认为范式包含三种基本含义：一是作为一种信念、一种形而上学思辨；这些信念和思辨成果不从属于某个个体，而是共同体共同接受世界观、本体论、方法论、价值等；二是作为一种科学习惯、学术传统、一个具体的科学基本成就，其主要内容是科学共同体共同接受的学科基础性的原理，该学科的其他理论进步通常建立在这些原理之上；三是作为一种依靠本身成功确立地位的工具、一个解疑难的方法、一个用来类比的图象和范例，它更多体现了范式在共同体中的应用和工具层面。
在先前的科学哲学流派中，逻辑实证主义对科学及科学进步的判断性概念是陈述（命题），批判理性主义则使用“理论”。库恩的历史主义流派提倡的范式概念，较之以前的概念，“向上”延伸到了形而上学层面，“向下”又涵盖了工具和应用层面，这使得将科学发展置于某种社会背景、历史背景之下成为可能，也能解释科学史中的科学渐进发展、稳定进步与突变式革命交替共存的历史事实，避免了批判理性主义那种基于纯粹认识论逻辑分析的科学发展和科学革命描述的弊端。当然，社会与历史不是抽象的，范式需要一种承载它的主体，这便是科学共同体。科学共同体概念突破了社区概念的地域范围限制，转而强调构成这个共同体的科学家群体所具有的共同信念、共同价值、共同规范——这样，范式与共同体概念就如同一个硬币的两个面，可以在描述科学发展中同时或交替使用，两者的有机结合较成功地解决了科学发展规律问题，特别是科学革命的问题。
库恩与波普尔一样，认为科学的根本进步形式是科学革命。在库恩提出的“前科学-常规科学-反常和危机-科学革命-新的常规科学-……”的科学发展模式中，常规科学是和特定的范式及科学共同体联系在一起的。两个概念的相互支撑表现在，在科学革命之前，范式已经陷入规则松弛和混乱，这时我们可以把范式发展讨论转化为科学共同体的内外部互动讨论，从而说明科学认知主体的社会联系及互动怎样导致范式的根本转化。
库恩理论出现后，在讨论某个学科领域的整体性的彻底变革时，范式概念几乎必然在场。甚至因为此概念的广泛应用，已经启发、衍生出了一些类似概念，例如查尔斯·弗里曼的“技术经济范式”概念。公共行政学在一个多世纪的发展中，知识体系发生了巨大变化；而且越是在近期，知识体系的变动就越是频繁和剧烈。因此在公共行政学发展的描述中，范式概念也得到运用；尽管在社会科学领域，分辨范式绝不像自然科学领域那样容易。尼古拉斯·亨利曾经提出公共行政的5种范式之说；但是，我们认为亨利很可能滥用了范式概念，他将公共行政学的每个发展阶段都称为范式；而且其中某些阶段（如范式5）并不是以学术发展和学术进步为标志的，依据仅在于院校中公共行政专业的独立化。对公共行政范式的讨论，须从厘清传统范式内容及范式内部矛盾做起。
5.1.2早期公共行政学范式
“公共行政的规范化观念和思想是植根于19世纪后期至20世纪初期的现代性世界的。”（库珀，2001，p.33）传统公共行政学来源于19-20世纪之交的一些伟大思想。描述现代性世界的大师级人物韦伯、泰勒都对这个学科产生了巨大的影响；威尔逊1887年的《公共行政研究》一文更被誉为开创了西方公共行政学的研究传统——这一传统可称之为现代性公共行政传统——而且它至今仍顽强地生存着。从19世纪末兴起，到20世纪30年代，公共行政学迅速确立了自己的核心信条、基本原理，并且其基本原理（如政治行政二分、效率原则等）得到研究者（共同体）一致认同，因此威尔逊传统的公共行政学构成了公共行政学的早期范式内容，这一范式的主要基础是科层制和科学管理原理。
马克斯·韦伯的科层制理论是公共行政学的重要基础之一，科层制的基本特征是专业化、权力等级、规章制度和非人格化。它为什么能够被人们接受并盛行长久，韦伯总结为分工合作基础上的技术优势，即：准确性、迅捷性、明确性、连续性、严肃性、统一性、对文书的精通、严密的服从关系、减少摩擦，节约费用（马克斯·韦伯，1997，p.296）。韦伯所说的科层制不同于历史上真实存在过的古代埃及、中国、拜占庭的官僚制度，而是一种对官僚制特点辨别基础上的“理想类型”。运作正常的官僚制就像一台精密的机器一样充满了现代理性。韦伯认为现代化所贯穿的就是理性化。这种理性化在经济领域表现为经济理性，在政治领域表现为合法性，在文化领域表现为精神价值及其实现途径的关系。他明确区分了价值理性与工具理性。价值理性同人性、信仰、信念、关怀、德行等目的性的价值相关联，它所追求的是正当性与公正性，这种正当性和公正性不是由科学而是由人文所赋予的；而工具理性则是同制度、渠道、方法、技术、手段等相联系的，它所追求的是科学性、有效性，是可以通过科学研究来揭示和设计的。官僚制就是履行现代化使命的一种工具理性。之所以说韦伯科层制是“理想类型”，是由于如果这种科层制在现实中得到完全复制，那么将最有利于效率。在现实中，官僚制经常受到诟病。
例如科层制具有扩张的本性，且“一旦完全建立了，科层制就是社会结构中最难被摧毁的部分……消灭这些组织的想法就会越来越成为一种乌托邦。”（彼得·布劳，马歇尔·梅耶，2001，p.21）另外，科层制对信息神秘有所偏爱，对于民主则充满矛盾的心态。尽管如此，科层制绝不是可以任意抛弃的——甚至可以说，即使哪一天政府不复存在，科层制仍然可能存在。这是由于科层制是与效率高度相关的。彼得·布劳等用两个事实提供了证明：“第一，在美国，大规模的科层管理最早出现在私营企业而不是政府机关。第二，当科层制元素出现在政府机关的时候，它们被理解为商业式的，而不是先于科层制的管理方式。”（Ibid，p.163）
泰勒、法约尔等人的科学管理理论的“出生地”是私人部门。泰勒从工人的作业行为分析入手，引进了动作分解、分工协作、作业标准化和严格管理控制等核心概念。在《科学管理原理》中，他又提出了四项原理：对一个工人的每一单元工作的研究应该用科学方法来处理；应该在工人的挑选、训练、教育方面运用科学方法；工人之间应精诚合作，以保证所有的工作都能按照科学原理去处理；管理者和工人之间，要实行分工负责，适合于管理者的工作不要交给工人。泰勒的理论在私人部门取得了巨大的成功，而且被公共管理所接受和运用，是因为它与官僚制的理念相吻合。分工、分类、标准化、作业流程、绩效报酬、严格控制等理念也是传统的公共行政所追求的管理价值。法约尔提出了管理活动的基本职能（计划、组织、指挥、协调、控制）——这成了之后管理科学研究和知识分类的蓝本，同样富有影响的是他关于管理的十四项原则：劳动分工、职权和职责、纪律、命令的统一、指导的统一、个人利益服从总体利益、公平合理的员工报酬、集权、等级节制、秩序（人事相适）、公平、员工的稳定、创新精神、团结精神（哈罗德·孔茨，海因茨·韦里克，1998，pp.23‐24）。这些诞生于私人部门的管理思想也深深影响了公共行政学。美国20世纪初的进步运动支持了强政府的信念，主张那种建立既有行政效率，又能负起政治责任的政府的战略。进一步地说，进步运动期望政府能够用让纳税人代价最低的方法解决公共领域的难题；因此进步运动崇信有效率的政府领导，也要求公共行政理论建立在技术专业主义和政治中立性之上。“政府承担的任务的变化也需要公共行政学以科学管理原理为主要支柱；正是借助了科学管理理论和技术手段，美国军方工程师才得以完成不久之前还是不可能完成的任务，即开挖贯穿巴拿马地峡的运河”（Kettl，D.，2002，pp.6‐7）。沃尔多指出，科学管理的目的在于应用科技去经济而有效地解决组织与管理问题，这种意图原本集中地表现在私营工业企业之中，不过同样的技术和精神也渗透到政府的行政管理上来，影响那些对于政府（行政）改革感兴趣的人们的头脑；科学管理承载了减少开支和提高效率的希望，并且它能用知识与协调代替无知与冲突的目标，这些对公共行政学的奠基人来说都是极其引人入胜的；科学管理也同样借助与此同时发展起来的企业管理这一学科来对公共行政学发生影响（德怀特·沃尔多，1989）。
阅读W.威尔逊本人的着作，便不会惊讶为什么科学管理原理、科层制思想为何能成为公共行政学的支柱。他呼吁美国要“学习欧洲的‘公共行政科学’，强调行政科学研究的必要性。他指出，到19世纪为止，在对于政府事务的研究上，主要关心的不外乎政治哲学、宪法调整和法律制定等事项。可是，不断增长着的经济和社会生活的复杂性和随之而来的政府规模与活动的扩大，使得研究工作的重点不得不发生改变，需要将政治和行政分离开来，一门有别于政治学的行政科学的建立势在必行。行政学研究首先要发现政府能恰当而成功地做什么事情，即政府的职能范围和能力边界。为了实现行政学的首要研究目的，行政科学不仅要研究人事问题，而且要研究一般的组织与管理问题，以实现组织的有效性和效率（Wilson，W.，1887）。在工具理性和效率追求方面，威尔逊和韦伯、泰勒毫无二致。