1.1选题背景与研究主题
治理（governance）是一个源于拉丁文和古希腊文的古老词汇，原意是控制、引导和操纵。作为一个英语词汇，其开始使用的时间说法不一，有人将其上溯至16世纪甚至14世纪末期（孙柏瑛，2004，p.19）。不过，治理在近现代社会科学领域基本是一个被遗忘的词汇，只是偶尔作为“统治”（government）的替代词而出现。随着世界银行1989年《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》的发布，治理迅速成了英语世界社会科学的一个标准语汇，并且大为流行，以至于“治理，到处是治理”（Frederickson，H.G.，2005）。
作为20世纪90年代在社会科学领域中流行起来的理论，治理一词折射了当代经济和社会的重大转型。20世纪后期，以国家为基本依托的统治体系开始动摇——而国家正是全部社会科学的首要分析单位。超越了生产场所的福特主义与福利国家的危机使得人们意识到，无论是新自由主义，还是国家主义，都是在政府与市场之间的不完善抉择，政府、市场和社会的重新组合势在必行。全球化则从经济、文化和政治等各个层面动摇了民族国家的经济基础和主权概念；全球化时代的地方化趋势要求相对于中央政府的去中心化、地方自治和公民参与。就此而言，治理理论是对社会转折造成的各种不可治理性（ungovernability）的回应。
社会科学也伴随着社会转型而转型，国家、学科分工以及现代性观念曾经是社会科学中最为重要的基础，但它们在20世纪下半叶发生了重大转变。
国家作为各门社会科学的基本和首要的分析单位的地位，在政治学、公共行政学、社会学、国际关系等多个学科中动摇了；学科分工也在20世纪后期的诸多研究中实际上被打破了；同时，理性主义、本质主义、基础主义等主流现代性传统也部分让位于张扬不确定性、非中心化、小叙事、差异和分散等为主要精神的思维方式。采用沃勒斯坦式的语言，治理理论的兴起，是社会科学各学科共同学术旨趣的成果，也很可能是社会科学领域开始全面打破学科界限一个标志。
治理理论的流行已经是一个毋庸置疑的现象。解释这一现象，可以从两个途径入手，其一是现实治理状况（不可治理性）对新一代理论的需求及新一代理论的解释力；其二是治理理论在社会科学理论和研究方法方面的典范意义。然而不可治理性的多样性、复杂性和动态性，以及治理理论的跨学科性，都决定了人们对治理理论及其核心概念的理解不可能是简单一元的。
“治理”与稍早流行的“社会资本”、“公民社会”等概念有密切的关系，也有类似的特征：模糊、宽泛而富有弹性。关于目前社会科学中流行的治理一词的起源的看法就是模糊的，有论者认为“治理”发端于北欧诸国（让-皮埃尔·戈丹，2000），特指合作主义的政治结构；更多论者认为世界银行在1989年报告中，将其作为分析和解释经济成功国家的核心概念和原因，由此触发了治理概念在社会科学领域的高频率应用。就概念的含义而言，显然，原先应用于非洲大陆的“治理”（“善治”）与特指欧洲某种政治和行政结构的“治理”实际上有显着的差别。除了世界银行的“善治”外，西方学者或研究机构对于一般治理概念的解释也是莫衷一是，罗西瑙将治理表述成一系列活动领域的管理机制，治理是“规则空隙间的那些制度安排”（詹姆斯·N.罗西瑙，2001，p.9）；这样，一切管理领域的机制创新均可被视为治理。按照阿尔坎塔拉的见解，“治理”一词可指在特定范围内行使权威，“它常用作对范围广泛的组织或活动——从现代公司（‘公司治理’）到大学（‘Vassar学院的治理’）再到海洋深处——进行有效安排的同义语。”（辛西娅·休伊特·德·阿尔坎塔拉，2000）全球治理委员会则认为，治理是各种公共的、私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或者各不相同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。治理作为一种实践，也被赋予了各式各样的任务，如欧盟一体化进程中的公共事务和国际事务处理、国别公共服务供给、发展中国家的政治和行政进步、地方事务和民间自治等。由于治理理论想做的事情太多，特别由于在文献中治理一词没有一个一致的含义，治理的概念是含糊的（查尔斯·蓝伯，2006）。
治理概念的模糊，使得治理可以被持不同立场的学者、流派所接受。无论是左翼还是右翼理论家都非常重视治理理论的发展。杰索普指出，“过去15年来，（治理）在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物的或毫无意义的‘时髦语汇’”（鲍勃·杰索普，2000）。为了在同一框架下讨论问题，几乎所有的理论家都接受某种比较宽泛的治理概念；即使他们试图给出某些更为具体的表述，都为了包容性而不得不丧失精确性。罗茨归纳了作为最小国家的治理、作为公司管理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会控制体系的治理和作为自组织网络的治理六种治理形态（Rhodes，R.，1996），赫斯特（Hirst）描述了五种治理的“版本”，斯托克提出了着名的“五个论点”（参见本书第3章）。有些作者归纳的治理形态之间非但缺乏逻辑关系，甚至也缺少相关性；例如罗茨本人便指出，公司治理在政治、社会领域的意义仅在于“提醒我们，私人部门的管理方式对于公共部门有重要的影响”（Rhodes，R.，2000，p.89）。可以想见，在研究和应用治理理论时，治理概念本身的辨析已经成了一项具有挑战性的工作。在不加辨析的情况下，语汇与语汇所指之间的差异将无可避免——许多对治理理论的攻击便源自于此。
对治理概念和理论的应用经常还可能面临另一种批评。尽管有学者认为，为了理解治理与统治的分殊，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”（让-皮埃尔·戈丹：2000），然而更多学者指出，治理（的许多种用法）都有新瓶装旧酒的嫌疑（臧志军，2003；杨雪冬，2002；鲍勃·杰索普，2000）。在治理理论登上前台之前，关于政策网络、强势民主、民主制行政、对福利国家的反思和国家重构等理论论述已经大行其道——而这些恰恰成了现今治理理论的部分核心主张；在实践上，治理理论所指的现象也早已不罕见，诸如自主治理、地方分权和自治、国家角色的实际转变均已进入实质性阶段。由此，治理理论与其他理论相比的独创性必然受到质疑。
在治理理论的研究中，发现治理理论的内在局限和理论困境，也许是最能体现对理论尊重的方式，惟其如此我们方能恰当地估计治理理论的实际价值，并思索理论的未来出路。换言之，消极辩护对于治理理论的意义小于积极批判的意义。我们认为，辨析治理概念，评论治理理论，需要将此概念及理论主张放置在治理理论所针对的实践环境和治理理论所批评的那些学术观念环境中。而尽管治理理论是一个超越单一社会科学学科的理论，要恰当评价治理理论，仍须将其置于一定的学科背景下——这不仅是因为“一体化的学科方法”尚未能取代专门学科领域，而且是因为治理理论在试图超越学科分界的时候，也将相应特定学科的基本论点作为批评的对象。因而将治理置于学科背景之下，更便于严肃地检验治理理论的意义。更广泛地说，对任何理论的评价都应该依托过去相关学术成就的基础而进行，如应该依托牛顿力学来评价相对论，应该依托亚里士多德的运动学评价伽利略的贡献。
治理理论的研究内容虽然广泛，但就治理活动主体而言，它包括了政府、非政府组织和企业（政府在其中仍然极其重要）；就治理活动内容而言，它围绕着公共领域的不可治理性的克服而展开；就核心主张看，它以传统公共行政模式为主要批评对象。基于此，本书将论题聚焦在这样一个较小范围：将治理理论置于公共行政学的学科语境中，依照公共行政学的逻辑线索和范式困境，检视和评价治理理论。
1.2拟解决的问题与研究意义
对治理理论进行基于公共行政学科的研究，其研究内容将与公共行政学的“过去”有密切关系。公共行政学一般被认为脱胎于政治学，但行政学独立的逻辑前提是政治和行政的分离。在公共行政学的奠基着作《行政学研究》中，政治和行政的二分法就被确立。威尔逊认为，到19世纪为止，在对于政府事务的研究上，主要关心的不外是政治哲学、宪法调整和法律制定等事项。
“行政研究首先要发现政府能恰当而成功地做什么事情，以及如何以最高的效率和最低的成本来做好这些事情”（Wilson，W.，1887），因此需要建立一门专门的行政学。从一开始，威尔逊的行政学思想是建立在政治与行政之间的明显划分的基础上的，这种政治与行政的二分法在古德诺（FrankJ.Good‐now）的着作中得到系统的发挥（古德诺，1987），政治行政二分法因此成为了公共行政学的最重要支柱。
马克斯·韦伯（Max Weber）的科层制理论构成西方公共行政学的另一个思想基础。官僚制度被看作是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式，这一制度在指挥和控制现代社会方面发挥主要作用；它在纪律的精确、稳定和严格、效率方面比其他组织形式更优越。虽然韦伯的科层制实际上是一个理想模型，但却是19世纪理性精神在公共行政理论中的集中体现，所以被称为“19世纪的行政技术”、“工业社会的政府组织模式”。这种治理模式以“科学化、客观化、形式化”所构成的工具理性为指导原则，在官僚制的“理想模式”中，在公共服务的提供主体上，强调公共物品及服务应由政府机构来集中提供，即政府是公共服务的唯一提供主体；在提供方式上，主要是通过政府“理性”直接进行要素的分配，竞争性方案被基本排除；在政府与社会的关系上，两者分别作为管理者与被管理者的角色，以建立在理性法律基础上的正义代替社会正义，以官僚制度的理性主义抵制社会的浪漫主义，社会被认为是需要通过理性的设计来达到完美、和谐的。
先前被成功应用于私人领域管理的科学管理学说也对西方行政学传统的形成产生了显着的影响；在进步运动时代，行政学者将科学管理的原理、方法和技术应用于公共部门。对理性与效率至上的公共管理早期学者来说，科学管理原理能帮助实现克服无知和目标冲突，因此是一种无法拒绝的理论。
陈振明（2000b）将传统公共行政范式特征概括为四个方面：一是采用制度或法理的研究方法，并以正式的政府组织机构（官僚体制）作为主要的研究领域；二是政治与行政二分法成为公共行政学的理论基础；三是致力于行政管理的一般或普遍原则的探索；四是强调以效率原则作为最高标准。具有这些特征的传统公共行政与工业化时期的同步化、规模化和标准化的特点能够基本匹配。
由于理论和实践的推动，西方的公共行政一直处于争议和变革之中。争议的主线是公共行政的价值如何与效率追求相协调。应无疑义的是，价值实现需要以民主为基础，然而行政过程按照科层制原则又必须是集中的。从实践角度看，传统公共行政的那些支柱早就遭遇了一系列挑战。20世纪后半叶，随着福利国家的兴起，政府这一“看得见的手”分配的资源急剧增加，政府随之面临着信息和资源的困境，其在公共服务中的统治地位受到动摇；随着政策执行过程日益复杂，科层制组织参与政策决策的现象逐步增加，其中立地位受到怀疑；社会对效率之外的追求日益明显，社会正义与单纯的效率追求形成了冲突。从理论角度看，研究者对科层制的批评不绝于耳；政治-行政二分也被指为一种不真实的假定。在公共行政的理论方面，20世纪60年代后期，强调价值导向的新公共行政学（NPA）出现了，其后民主制行政开始由假想发展成了理论，并具有了很强的号召力。但至80年代，效率色彩更浓的新公共管理（NPM）却在实践上获得了更大的成功。NPM的主要观点是重新界定政府与市场的关系，提倡公共服务的民营化、市场化；同期的公共行政学也关注科层组织运行机制的有效性，提出了“重塑政府”、“重理政府”的口号。至此，公共行政学中的内部裂痕依旧存在，NPA和NPM的对立甚至可以被看作学科范式的危机表征。