7.2.2政策过程中各类行动主体间的关系
仅看政策内容，海曙区的政府购买居家养老服务显然借重了社区和社会组织的力量，但众所周知，中国的社区具有浓重的行政化色彩、被认为是政府的延伸；而社会组织即使发挥一定的作用，也不一定意味着政府与社会组织之间关系格局的实质变化。因此我们需要进一步考察海曙区相关政策的运作机制。根据我们的考察，政府、NGO和社区在购买居家养老政策的决策和推行中，形成了一种网络状的协作局面。
海曙区居家养老工作领导小组作为政府的领导机构，主要职责是完善海曙区、街道、社区三级居家养老服务体系。领导小组组长是分管养老工作的副区长，一位副组长是海曙区民政局局长，另一位副组长是非营利组织——“海曙区星光敬老协会”的会长。海曙区政府购买居家养老服务的资金列入了政府财政预算，每年拨款150万元（其中120万元直接用于购买600位老人每天一小时的服务，每位老人每年2000元；另外30万元用于海曙区星光敬老协会的运作）。后基于宁波市非全日制工作的最低工资标准有所提高，适度提高居家养老服务员的工资有利于保持一支稳定的服务员队伍，有利于进行专业化建设。区政府决定把购买每位老人居家养老服务的预算提高到每年2400元。从2007年8月起，区政府开始增加购买居家养老服务的财政预算（2007年当年追加38.5万元）。从2008年起，政府购买居家养老服务的财政预算增加至204万元；还扩大了享受服务的对象范围，将享受政府购买居家养老服务的对象范围扩大至75周岁以上（含75周岁）困难、独居（空巢）老人。
同时根据实际情况，逐步将因病致贫、生活不能自理或完全不能自理的困难老人纳入服务对象范围。海曙区政府用这笔钱向“星光敬老协会”购买居家养老服务。年度财政预算的长效机制保障了这一政策的可持续性。
海曙区星光敬老协会是一个成立于2003年的民间组织，当时区政府在推进政策时，倡导成立了该协会。它不同于一般的老年协会，是在国内较少的开展养老服务工作的非营利组织。海曙区将居家养老公益项目委托给海曙区星光敬老协会执行，即社会化居家养老服务中心交与区敬老协会（总会）运作，服务中心分部交与街道的敬老协会分会运作，社区则以敬老协会名义在服务站开展具体服务。星光敬老协会要承担的工作有：一，审定需要提供居家养老服务的对象。海曙区政府制定政策时，确定服务对象应该是“高龄、独居的困难老人”。在实际操作中发现，有的社区没有上门去实地摸查情况，只是从电脑已有的数据中调出资料提交给街道，这样的信息就不能保证政府的钱花在最需要花的地方。敬老协会经过逐户上门审核，最后确定有约600名高龄、独居、困难老人能够获得政府为其购买的服务，为政府的政策确定了目标群体。二，确定居家养老的服务内容。服务的内容包括生活照料（日常护理或者特殊护理）、医疗康复（陪同到医院看病、治疗、配药等）、精神慰藉（每天和老人交流，发现老人的需求，排除老人的孤独感），具体内容由居家养老服务员和老人根据需要来共同确定。三，对居家养老的服务质量进行检查和监督。星光敬老协会下设海曙区居家养老服务社，由四名年轻的工作人员全盘负责辖区内居家养老服务的监督和管理工作，每天必须有两名工作人员深入到各社区，检查居家养老服务员的工作情况，收集老人的服务需求和反馈信息，从而掌握第一手的动态资料。四，培训居家养老服务员和结对上门服务的志愿者。服务员是依托社区确定的，以下岗失业人员为主体（除尹江岸社区有一位外来务工者外），志愿者是以年纪较轻身体健康的老年人为主，经培训后持证上岗。他们除了每天到老人家中料理家务、买菜做饭、看病拿药、洗衣拖地外，还开展一些亲情化的特殊服务，敬老协会专门组织培训五天，敬老协会除了讲述老人的护理常识和健康常识以外，特别强调服务员要掌握老人的心理，建立起亲情服务理念。
政府购买居家养老服务的经费，由政府预算拨给敬老协会之后，协会每两个月提前把每个社区的居家养老服务员的工资划拨到社区，服务员给老人服务后，每月到社区领取工资。敬老协会每天深入社区检查、监督服务情况，如果发现服务没有到位，下一次再拨经费的时候，敬老协会从经费中扣除相应的部分。对于老人反映好的服务员，敬老协会还会组织评选出“居家养老优质服务员”，给予精神上和物质上的奖励。
社区不仅是政策过程中的重要行为者，也是社会参与的枢纽，其作用在于：第一，动员老年人资源，建立起居家养老义工服务模式。经各社区动员，通过敬老协会这个平台，社区中的低龄老人经过报名、培训后，为那些高龄、独居的又不能享受政府购买服务的老人，提供上门结对服务。这些义工由星光敬老协会进行亲情服务理念培训，培训合格者发给“居家养老义工服务卡”，持卡者方可上岗从事为老服务。目前，共报名1000多人，最后429人获得“居家养老义工服务卡”，共为800余位独居、困难老人服务，基本上解决了海曙区全区的所有高龄老人的护理问题。第二，动员调节社会力量，为老人购买服务。在社区和敬老协会的宣传带动之下，宁波宇达交通集团和东方制衣有限公司两家企业率先分别认购了5万元“居家养老服务券”；另有一些企业和个人直接与高龄老人结对“认养”，即认养一位老人，每月提供给老人200元生活补助金，直到老人去世。2006年有5家企业和73人次个人为老年人购买了服务。敬老协会把企业捐赠的钱直接印成同等金额的“居家养老服务券”，详细记录每一笔资金的进出，之后将资金的使用情况反馈给赞助的企业。第三，为老人“日托”中心和整合公共卫生资源提供依托；海曙区从事老人“走出来”服务的“日托”中心都是以社区为依托建立的。海曙区为解决部分群众看病贵的问题，也依托社区已经建立起了“10分钟卫生服务圈”，老人看病到社区卫生服务站，只需要不到10分钟的路程。在家门口看病，大大方便了老人治疗疾病和健康保健，这一便利的社会资源，解决了在居家养老模式下老人的看病难的问题。
还应该特别提到，海曙区星光敬老协会是政府倡导下成立的，但是在居家养老服务的运作过程中，行动范围大大超出了政府最初期望的范围。如为进一步扩大义工来源，2007年6月28日，敬老协会创办了“居家养老义工招募服务中心”。主要负责向全社会收集老年人需要的服务信息，针对需要发布招募义工信息，指导规范全区的义工招募服务工作，从而既可把蕴藏在群众中的巨大养老人力资源调动起来。中心不但为社区扩大义工人数，而且也招募高校学生、教师、医生等人群，作为志愿者承担对义工进行培训、为老人提供医疗咨询和精神慰藉等工作。2008年1月，针对老人“精神养老”和单身老人再婚问题，敬老协会在宁波市老年学会的支持下，成立了“宁波银龄单身俱乐部”。宁波银龄单身俱乐部的场所便设在居家养老义工招募中心，俱乐部的日常运行，也交由义工自行组织落实，一般每月举行一次互动性交友联谊活动，形式多样，也取得了良好的效果。敬老协会的举动得到了区政府的回应，2008年5月初开始，海曙区政府专门拨出60万元资金启动居家老人精神生活服务项目，在全区8个街道33个社区进行试点，9月初在全区全面推开。不过，敬老协会与政府之间虽然彼此合作，却也一直存有“张力”，例如在居家养老服务的监督权问题上，民政系统与协会之间的关系就一度比较紧张。
2008年1月，海曙区的政府购买居家养老服务获得了第四届中国地方政府创新奖优胜奖。
7.3温岭民主恳谈：另一种民主发展方式？
温岭市是中国农村股份合作制经济的首创之地，是浙江省经济活跃、发展最快的地方之一。全市陆域面积920平方公里，辖11个镇5个街道，人口116万。1999年6月，浙江省委决定在全省开展农业农村现代化教育。松门镇是温岭市委确定的试点镇，为了改变多年来形成的单向灌输说教这一早已被群众厌倦的农村集中性教育模式，探索新形势下加强和改进农村思想政治工作的有效途径和方式，使现代化教育试点工作取得实效，松门镇党委在市委工作组的指导下，创设“农业农村现代化教育论坛”，这成了民主恳谈的初始形态。
7.3.1多层次、多形式的民主恳谈
1999年6月25日，松门镇党委、政府召开了主题为“推进村镇建设、改善镇容村貌”的第一期“农业农村现代化教育论坛”。出乎意料，群众参与的积极性很高。当年松门镇就举办了四期，参加的群众达600多人次，提出问题110件，当场解释、答复84件，承诺交办26件。其后，温岭市委及时总结推广了松门的做法，各镇乡出现了形式多样、名目繁多的沟通、民主对话活动。
2000年8月，温岭市委在松门镇召开了现场会，组织各镇乡、街道和市政府职能部门的负责人观摩，将此前已经在各地开展的“民情恳谈”、“村民民主日”、“农民讲台”、“民情直通车”等活动形式，统一命名为“民主恳谈”，并将活动范围由镇村两级向非公有制企业、城镇社区、事业单位和市级政府部门延伸。
大致上，温岭市的“民主恳谈会”经历了三个发展阶段：第一阶段的“民主恳谈会”发端于改善干群关系；第二个阶段为“决策咨询”功能的出现与发展；第三阶段是从“民主恳谈会”向“民主听证会”的转型（郎友兴，2005）。2001年初，温岭市委开始了对“民主恳谈”的深化、完善和发展，把“民主恳谈”由思想政治工作载体转向基层民主形式；这标志着民主恳谈发展进入了第二阶段。
发展深化后的“民主恳谈”，保留了初期的对话形式，着重探索如何扩大基层民主，引导和组织群众广泛参与对公共事务的决策、管理、监督，在镇、村和市政府职能部门建立民主决策、民主管理、民主监督机制，并逐步使之制度化、规范化、程序化，使“民主恳谈”成为镇、村和市政府职能部门重要事项决策的必经程序，成为人民群众管理、监督基层社会事务的平台。
镇（街道）一级的“民主恳谈”，由镇（街道）党委主持，邀请当地人大代表、相关的各社会利益群体和与决策事项有关的群众参加，其他群众亦可自愿参加。恳谈会上政府提出初步意见、方案，在认真听取群众的意见、看法和要求后，班子集体研究作出初步决定，然后向群众反馈，再次征求群众意见。对于多数群众反对或不同意见较多、较集中的事项，重新论证或暂缓决策，经认真慎重研究，充分考虑和吸收群众合理的要求和建议，并作出相应的修改或调整后再作出决策。决策的实施过程和结果由镇人大主席团监督。镇（街道）“民主恳谈”的议题范围主要是，经济社会发展规划的制订和调整，经济和社会发展的重要政策、社会公共事务管理办法的制定和修改，政府投资的较大工程建设项目，群众普遍关注或反应强烈的重要事项，以及其他涉及大多数群众利益的重要公共事务和公益事业。
市政府职能部门“民主恳谈”的内容主要包括，制订出台新的政策或调整原有的管理制度、管理方式和办事程序，调整或增加新的服务、收费项目，以及其他涉及公众权益的政务或公共事务。
村级“民主恳谈”是对全村重要的村务和公益事业作出决策。参加恳谈会的对象是村干部、村民代表和其他村民群众。基本程序是村两委提出需要作出决定的事项和初步意见，经村民代表和其他村民共同讨论、修改后，由村民代表以适当的方式表决，作出符合多数村民意愿的决策。对涉及全村村民利益的重要事项，则召开由全体村民（或每户派代表）参加的恳谈会进行公议公决。
非公有制企业民主恳谈深化的重点是建立工资集体协商机制。这种工资集体协商机制有两种方式，即全行业工资集体协商和企业内部工资集体协商，全行业工资协商由工人代表、行业协会、行业工会三方参加，企业内部工资协商由工人代表、企业主、企业工会三方参加。工资协商需要多次召开民主恳谈会，在工会的支持下劳资双方经过反复的酝酿、讨论、协商，方能达成被双方认同的各道工序的工价，最后签订工资协议。
7.3.2民主恳谈与人大制度的结合
“民主恳谈”作为一种基层民主形式，源于基层的创新，是没有法律地位的。而这种体制外的制度安排是否具有合法性，是否具有可持续性呢？这就涉及到“民主恳谈”与法律、法规和现有的制度协调的问题，其中主要是与基层人大制度如何协调。2003年下半年，温岭市开始探索“民主恳谈”与基层人大结合的可行性以及结合的有效途径。通过“民主恳谈”与镇人大的结合，将游离于体制外的“民主恳谈”纳入现行的制度框架之内，并使之逐步走向制度化、程序化、规范化，将这一原创性的基层民主形式导入可持续发展的轨道。
此外，通过“民主恳谈”与人大制度的结合，促进基层人大和人大代表在履行其法定职权方面更好地发挥作用。