在公共行政学研究中，曾经出现过许多来去匆匆的“时髦”，很少有长寿的（Rhodes，R.，2000）。20世纪90年代以来，治理以惊人的速度流行起来，成了又一个风行的词汇，而且这一过程已经持续了20年。学术界和其他各领域的人士都在以治理为主题词，讨论各式各样的问题。治理及治理理论得以兴起的背景因素也受到研究者的高度重视。斯托克认为，治理的兴起折射了其背后的四个因素：经济发展及与之相关联的世界经济的全球化，消费者、纳税人、公民的需求增加且复杂化，技术（尤其是信息传播和信息管理的技术）的发达，社会前所未有的多样性与复杂性，众多的国家都经历了这些因素的影响。俞可平（2000a）将治理兴起的直接原因描述为，“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。”在现实经济社会因素之外，也有论者独到地看到了20世纪后期社会科学基本观念的变化与治理兴起之间的关系，认为治理理论是对社会科学的现代性危机的应对（郁建兴、刘大志，2003）。按照这些论述，本书将支撑治理及治理理论迅速兴起的背景因素归结为两个主要方面，首先是现代政府的职能、国家的角色、乃至政治-行政的合法性都受到了来自实践的深刻挑战，而这种挑战是多维度的、动态性的，探究这一现象，须从现代国家、行政系统面临的持续而不断变异的社会史“危机”入手。另一个与前者紧密关联、同样重要却较容易被忽视的背景因素是，在社会科学学术观念的发展历程中，国家概念、学科分工和现代性的迷思逐渐被解构；国家与社会、政府与市场等二分法在20世纪后期也纷纷陷入困境；学术的双重迫切需求。因而，对于治理兴起的社会史及观念史背景的解读，会帮助我们理解治理兴起的必然性和治理理论的针对性所在，这些理解对我们厘清治理的概念和核心主张而言是十分必要的。
2.1福利国家的危机
福利国家是晚期资本主义合法性的主要来源，20世纪后期福利国家的危机则导致人们必须在国家与市场之间重新抉择，这构成了治理兴起的重要动因。福利国家的发展历程始终与超越生产场所的福特主义（Fordism）密切相关，福特主义因此被认为是理解资本主义工业化国家制度变迁及社会制度变迁的重要概念。
2.1.1超越生产场所的福特主义
从原初含义看，福特主义是一种生产方式。但我们不仅可以将它理解为生产领域的标准化、同步化、规模化，更可以广义地将其理解为“一种极端的生产和工作方式——如同最发达的美国在方方面面显现的以及亨利·福特的企业所显现的那样”（Gramsci，A.，1971，pp.280‐281）。由早期公共行政学说的一些支柱性假说看，福特主义作为一种管理哲学，也渗透到当代公共行政的骨髓中。故而福特主义也可以被理解成某种社会-政治体制、一套制度化的关系构架。在公共行政和社会政治领域集中体现为科学管理原则和严格的科层制。而“新形式的治理”与福特主义向后福特主义转化有密切的关系（Jessop，B.，1995）。
原先作为一种生产方式的福特主义之所以能远远超越生产场所，进入社会政治领域，除了公共行政的传统模式原因之外，部分也是由于政府也从事了大量的生产性活动，因而福特主义与福利国家产生了紧密的联系。从资本主义福利国家的历史看，公共机构提供大众服务和大规模提供标准化产品以及控制市场都可看作是一种“福特主义”的生产方式——它在二战后达到了它的顶峰（陈振明，2000）。20世纪早期之前，英美资本主义国家一般奉行不干预主义（laissez‐faire），政府的职能被严格定位于保卫国家领土主权、防范个人和集体损害社会利益、保护私人财产和市场机制不受破坏上；资源配置和利益分配主要靠“看不见的手”。但由于经济大萧条及凯恩斯主义的兴起，政府的角色逐渐发生了转变。沃克等人指出：在美国，关于政府与市场的关系，占优势的是在国内实行不干涉主义，不过在国内战争（即南北战争）到30年代大萧条期间这实际上已经慢慢失去基础（约翰·F.沃克、哈罗德·G.瓦特，2001，p.1）。在罗斯福新政期间，政府对自由市场进行了大量的干预和管制，大量的资源配置任务不是由市场，而是由政府来完成。在理论上，凯恩斯主义逐渐替代了最小政府理念，占据了主导地位，这也导致了人们对政府职能认知的全面更新。1941年英国成立了社会保险和相关服务部际协调委员会，贝弗里奇爵士出任主席；第二年完成的《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》明确地认为，国家提供福利的原则是基于国家利益而不是部分群体的利益，社会保障必须由国家和个人责任共担，通过国家和个人的协作来完成。
报告要求建立一个针对所有国民的“从摇篮到坟墓”的社会保障体系，并由国家强制执行（贝弗里奇，2008）。战后福利国家的建设，不仅突出了政府的经济功能，更突出了政府的社会功能，原先在公共行政学中就得到肯定的福特主义在宏观经济及一般公共领域的地位也大大加强了。
二次大战之后，福特主义充分实现了资本主义在大规模生产方面的潜能，通过时间效率的提升，和商品价格的下降，福特主义成功地降低了工人在生产过程中的重要性。同时，产量的增长和消费品价格的降低也显着促进了大批产业工人生活水平的提高。尽管工人的重要性有所下降，但在福特主义的黄金时代，社会消费水平的上升还是成功地导致了生产与消费之间的微妙平衡，缓解了资本主义的危机。福特主义实现“平衡”、缓解危机的手段是福利国家的建设。一旦福特主义到达了它的极限，真实工资水平不可能继续增长，资本主义的危机便又重新到来。20世纪60年代中期之后，新的资本主义的危机（亦即福利国家和福特主义的危机）终于出现了。
2.1.2福利国家的兴起
“福利国家”（welfare state）一词最先于1941年由英国大主教W.坦普尔在《公民与教徒》一书中提出，用以区别“福利导向的民主国家”和纳粹德国式的“权力国家”（power state）（孙月平、刘俊和谭军，2004，p.61）。1942年，在贝弗里奇报告中，福利国家概念被正式使用。此概念具有复杂的含义，但并无一种统一的定义。按照《不列颠百科全书的解释》，在福利国家中，国家对维护和促进其公民的经济社会福利起关键作用，实现机会均等，财富平均分配和保证人们获得起码的生活资料。一般认为，福利国家的内容包括混合经济、充分就业、收入再分配和社会福利四个方面。其中社会福利是核心内容。
显然福利国家建设是对政府积极的经济功能的继续延伸，但是福利国家建设的着眼点却远远超越了经济领域，它与资本主义的合法性基础相关；因此有人干脆将福利国家界定为一个政治学概念（周弘，2001）。哈贝马斯认为，前期资本主义社会的统治武器是宗教的世界观、神话之类，这种统治武器后来又转变成“公平交换”观念。但在晚期资本主义，由于实行国家干预，“公平交换”的观念破灭了。“通过国家干预对经济过程作了不断的调整，起到了一种抵御威胁制度、资本主义放任自流时所产生的机能失调趋势的防御机制的作用。资本主义的实际发展很明显违背了资本主义关于资产阶级社会的观念；按照这一观念，资产阶级社会应该是没有统治的，权力应该是中立的。”（Habermas，J.，1970，p.101）制度结构不再直接与维护资本主义经济活动私法制度相一致，政治制度的矛盾需要新的意识形态来维护，于是引导人民走向非政治化就成为必要。在上述制度调整的过程中，技术理性成了新的统治工具，它将政治问题转化成技术问题，将实际问题（即对规范的接受或拒绝）非政治化，也成功促使公民规范的非政治化，让人们较为普遍地接受精于算计的“理性思维方式”，明哲保身占据上风。“最先进的工业社会似乎在模仿那种受外在刺激的支配的而不是由规范指导的行为控制模式。通过人为的制度刺激来进行间接的控制与日俱增，特别是在所谓的主体自由领域（如选举、消费和闲暇行为）。”（Ibid.，p.107）政治制度所需要的“群众的忠诚当今只有通过对私人需求加以补偿才能产生”（Ibid.，p.112）。
哈贝马斯的论述深刻地指出了福利国家的本质在于维护资本主义的合法性，更说明了福特主义的技术理性在资本主义的政治-行政过程中的地位。但福特主义在政治行政领域的地位却将因为福利国家的危机而动摇。
另一位着名的西方新马克思主义者奥菲（Claus Offe）曾提出了着名的奥菲悖论。在奥菲看来，福利国家是资本主义关系得以维持正常运作所不可缺少的条件，但是它又无法与资本主义体系共存，它对资本主义体系具有破坏性的影响；“尽管资本主义不能与福利国家共存，然而资本主义又不能没有福利国家”（克劳斯·奥菲，2006，p.224）。奥菲悖论提示我们，作为缓解资本主义合法性危机的福利国家，最终将可能对资本主义形成“反噬”，于是进一步的变革势在必行。
二战之后的1948年，英国宣布建成“福利国家”。其后，在西欧和北美，资本主义国家纷纷进入了福利国家阶段。按照伊思品安德森的分类，所谓福利国家之间有着显着的差异，至少存在三种模式，即美、加、澳、英等国的鼓励市场、承诺最小福利计划的“自由的”福利国家，德、法、意、奥等国的关注权利平衡的“社团主义”福利国家，北欧国家的普遍主义的“社会民主主义”福利体制（Esping‐Andersen，G.，1989）；但毫无疑义的是，一种福利主义的共识却存在于西方各国的政治实践之中。这就是国家应在社会发展中扮演关键角色。
无论是经济的发展，还是社会公正与平等的实现，都有赖于国家的主导、维持；保证“一种相对运转良好的政治民主和一种相对较高的平均生活水平”是国家的基本职能（Korpi，W.，1984，p.396）。国家利用手中的权力，保护国民免于社会风险已经成为国家观念中不可分割的组成部分，成为政权合法性和政府权威的现实依据之一。国家的对内社会保护职能已成为现代工业国家的基本信条；这些保护职能包括：第一，由政府出面提供个人和家庭的最低收入保障；第二，政府帮助个人和家庭抵御疾病、失业、老龄等风险带来的危机；第三，政府保证所有的国民个体享受较好的公共服务。
但需要指出，现代意义上的资本主义的福利国家是建立在二战后资本主义的经济高速增长和长期繁荣的基础之上的。在20世纪40年代后期到70年代初以前的20余年中，各国国家福利开支空前迅速的增加，是以它们的经济空前迅速的增长为支撑的。在当时的条件下，福利开支的不断增加，不仅没有妨碍它们的经济增长，反而通过刺激消费，促进了资本主义世界的经济发展，形成一定程度的良性循环。从摇篮到坟墓的保姆国家（nanny state）的神话一度十分流行；甚至被认为达到了“完美的和谐”（Esping‐Andersen，G.，1996，p.1）。但20世纪70年代的经济不景气打破了资本主义的均衡，福利国家的危机逐渐呈现出来。如果说20世纪30年代的经济危机是缘于市场失灵，那么在70年代的危机中非但市场的天然局限依旧存在，政府的失灵也无可避免，后者更具有经济-政治-社会的综合性特点。1981年，经合组织（OECD）举办了一场名为“80年代的社会政策”的研讨会，并将与会论文编成“福利国家的危机”的册子，它正式开启了对福利国家的声讨。
2.1.3福利国家的危机
福利国家的危机在多方面有所表现。首先，不断增加的福利供给迫使政府占用大量的经济资源，进一步限制了市场配置资源的功能。20世纪80年代福利国家大规模改革之际，美国社会转移支付率占平均税率的30.7%，西德则占到55%，瑞典和英国更达到78%以上。政府开支的迅速增加造成了财政赤字和国债的急剧膨胀。1973-1975年经济危机之后，西欧各国财政赤字扩大速度极快，政府普遍采取举债和增税的办法来弥补财政亏空。福利国家的财政来源于高比例的税收，而高额的累进税制严重地削弱了投资者的投资热情，影响了经济的发展。并且，福利国家中失业保障制度顺利运行所需资金的最终承担者是在职的就业者，这无疑增加了劳动力的雇佣成本，使原本就热情锐减的雇主尽量减少雇佣人数，致使社会中就业机会减少，随之而来的是失业保障费用的增加，这样便形成了失业保障与就业之间的恶性循环。