于兰兰、陈剩勇
内容提要：当前，中国经济发展和社会发展的不平衡日益显现，社会保障体系建设的严重滞后以及教育、住房、就医等诸多民生问题越来越突出。公共服务型政府建设是执政党和政府针对社会经济发展的新形式而提出的推进政府治理转型和管理创新的目标。浙江省是我国经济社会最发达的省份之一，其经济发展水平为改善民生问题提供了良好的财政保障。本文通过比较中英两国的收入分配机制，考察了浙江省居民生活水平与财政收入的关系及社会保障存在的问题，在分析民生问题产生的原因的基础上，提出了改善民生、建构和谐社会的对策。
关键词：民生；浙江省；公共服务型政府；社会保障；收入分配机制
一、引言
改革开放30年来，中国经济突飞猛进。2007年，中国已经凭借GDP达3万亿美元而跃居世界GDP排名榜的第四位，仅次于美、日、德三国，而领先英、法、意等发达国家。然而，经济的高速发展并没有有效地化解转型期社会的种种社会问题，尤其是民生问题。随着国家财政收入的高速增长，近年来国家在高等教育、社会保障、医疗卫生等方面的财政投入总量虽然不断增长，但其增速远低于财政收入和GDP的增速，“看病难、住房难、上学难”问题更是被人们称为新的“三座大山”。
中国是政府主导型国家，政府是社会经济发展的主导力量。“看病难、住房难、上学难”等民生问题已经引起了执政党和政府的高度重视。党的十七大报告提出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”现在的问题是，政府究竟应当通过什么途径来解决经济和社会发展的不平衡？当前的几大民生问题如何才能得到改善？我们认为，推进公共服务型政府建设，建设一个对人民负责、为人民服务的现代政府，是民生问题得到解决的有效途径。
本文试以浙江省为个案，探讨公共服务型政府建设与民生问题之关系。
浙江省是改革开放以来中国大陆社会经济发展增速最快、人均GDP最高的省份之一，截至2008年底，浙江的GDP为21486.9亿元，其中非公经济占到全省生产总值的70%以上；人均GDP从1978年的331元增加到42214元，按同期汇率计算，2008年人均GDP为6078美元。全省财政收入3730亿元，其中地方本级财政收入1933亿元；城市化水平达到57.6%以上。按照世界银行的衡量标准，浙江省已经处于中等收入国家或地区的水平。可以说，浙江省已经具备了建立基本社会保障体系，改善教育、医疗、就业、住房等民生问题的能力。在具体的研究过程中，我们将以英国为参照对象，通过对中英两国收入分配机制的比较，考察和分析浙江省居民生活水平与财政收入的关系及社会保障存在的问题，在揭示民生问题产生原因的同时，提出推进公共服务型政府、改善民生问题的对策。
二、民生与民生问题概述
“民生”一词在中国的古代便已出现，《左传·宣公十二年》：“民生在勤，勤则不匮。”根据《辞海》的解释，意思就是“人民的生计”。孙中山曾将民生定义为“人民的生活、社会的生存、国民的生计、群众的生命”。据此，有学者指出，民生问题就是“国民的生活问题”，其要素主要包括衣、食、住、行等等。随着社会经济发展程度的变化，不同阶段所体现的民生“关键词”也不尽相同。改革开放初期，民生问题主要是人民的温饱问题，因而，其民生“关键词”就是“衣”和“食”；经过改革开放30年的发展，中国人民的生活已基本达到小康水平，民生“关键词”变为“住”、“行”以及新时期出现的一些其他需求，如对社会公平正义、民主法制、文明进步、以人为本等的关注。要更好地解决这些问题，满足人们在新时期新的物质文化需求，就必须有平等的教育机制、健全的社会保障体系、合理的收入分配机制以及稳定的就业环境作为保障。
当今中国存在的最突出的民生问题，包括以下几个方面：就医和药品安全问题。主要表现为医疗资源配置不均衡，城乡差距大；医疗保障体系不健全，相当多群众靠自费或者大部分自费就医；药品的生产流通秩序混乱，价格过高，并且存在一定的安全隐患。
就业问题。近几年，我国城镇登记失业率一直在4.0%以上。2007年底，我国城镇登记失业率为4.0%。如果考虑隐性失业人员（即流动的那部分剩余劳动力），将远远不止这个数，足见我国就业再就业形势的严峻。
住房问题。全国大部分城市房价“高烧”，普通百姓如何安家成为难题。
截至2008年5月，全国房价排名前三的城市分别是温州、上海和杭州，平均房价分别为17700元／平方米，14099元／平方米以及13338元／平方米，就是排名二十的南昌平均房价也超过了5000元。
教育问题。我国教育资源不均衡的现象日益突出，尤其是城乡教育水平的差距不断扩大，教育公平问题亟待解决。另外国家对教育的投入也是极为不足的。2007年中国政府教育投入1076亿元，该年我国GDP为246600亿，教育投入占GDP的0.44%左右。民生问题成为当今社会的突出问题，其根源在于中国经济发展和社会发展的不平衡，而造成这一不平衡的主要原因则是社会分配机制的不合理，以及公共财政对社会保障的投入严重不足。这一点可以从中英两国财政收入分配状况的比较中清楚地展示出来。
三、中英两国财政收入分配机制比较
（一）英国的财政收入分配机制
英国是世界上最早完成工业革命的国家，同时也是最早出现贫富差距、就业等问题的国家。面对不断激化的社会矛盾，英国政府通过一系列改革，如建立比较完善的个人所得税、社会保障税、遗产税等税收制度，建立社会保障制度、实施义务教育和反贫困措施，使收入分配差距的均衡调节取得了一定的效果，缓解了社会矛盾，并促进了经济的持续稳定发展。
1.财政投入分配概况
从1990年到1999年英国财政支出大幅上升，公共秩序和安全、教育、卫生以及社会福利方面的支出占中央财政支出的比例也大幅上升，其中社会福利方面的支出1999年比1990年多了518亿英镑，增长近一倍，占中央财政支出的比例从31.9%增长到36.5%。国防、一般公务支出、住房和通讯、文化娱乐和宗教方面的支出变化不大，占中央财政支出绝对比例有所下降，而能源、工业、农业和交通方面的支出则是缓慢下跌，占中央财政支出绝对比例紧缩。由此可以发现，20世纪90年代英国第一、第二产业以及能源结构比较稳定，政府基本不需要对其进行扶持和帮助；政府的行政、国防以及文化娱乐和宗教等方面的开支基本维持在一个稳定的水平，政府结构和体制相对稳定；而公共物品和公共服务提供方面，如社会福利、教育、卫生和公共安全，无论是其绝对开支还是占中央财政支出的相对比例，都是大大提升了，政府将其财政的大部分投在了民众身上。
这些分析都表明，英国已经慢慢地在完善其后工业时代的福利，国家财政的重点早已从国防、第一、二产业转向公共物品和公共服务的提供。
2.用于社会保障的财政投入
在英国中央财政支出的项目中，用于社会保障的财政投入大致有三个方面，分别是教育、卫生以及社会福利。1990年，中央财政在这三方面的支出分别是54、275、666亿英镑，占中央财政支出的2.6%、13.2%、31.9%。
1995年，中央财政在这三方面的支出分别是113、413、1069亿英镑，占中央财政支出的3.8%、14.0%、36.2%。1999年，中央财政在这三方面的支出分别是121、500、1184亿英镑，占中央财政支出的3.7%、15.4%、36.5%。20世纪90年代，英国教育和卫生方面的支出虽然在绝对值上有所提高，但在相对比例上保持着一个稳定的水平，而社会福利方面绝对支出持续提升，相对比例缓慢增长直到1995年才所有停滞。其中我们可以发现，英国政府提供公共服务的支出令人惊讶，仅社会福利一项就占了其总支出的三分之一，其中包括各种社会保险、社会救助和专项津贴。如此大的财政投入使得英国社会保障体系覆盖面很广，涉及各阶层人民生活的方方面面。
（二）中国的财政收入分配机制
1.财政支出的分配情况
中国国家财政主要支出项目有经济建设费，支教、科学、卫生支出，抚恤和社会福利救济费，国防支出，行政管理费以及政策性补贴支出，等等。经济建设费具体包括基本建设支出，增拨企业流动资金，挖潜改造资金和科技三项费用，地质勘探资金，工、交、流通部门事业费，支农支出，等等。根据表2可知，1995-2005年，经济建设支出占中国财政总支出的比例最大，介于30%～40%左右；用于文教、科学、卫生事业的支出次之；行政管理费用也占了较大一部分，如2003年、2004年其所占比例分别为13.9%、14.3%；而抚恤和社会福利救济费只占总支出的一小部分，甚至不足行政管理费的15%。
2.财政收入占GDP比重同劳动者报酬占GDP比重的比较
2005年中国财政收入占GDP的17.2%，相比之下，职工工资所占比例仅为10.8%。GDP以年均12.1%左右的速度在增长，近几年的财政收入也大比例增长。尽管从数量上看，每年的职工工资总额和平均水平都在增长，但是其增长的速度远比不过GDP和财政收入增长的速度；并且，从比例来看，2002年到2005年的职工工资占GDP比重处于逐年下降的趋势。
四、浙江省个案研究
（一）居民生活水平与财政收入的关系
1.财政收入与社会保障水平
浙江省作为全国经济大省，1995-2005年10年间GDP由3557.55亿元增至13437.85亿元，GDP增长了近两倍，年均增长14.2%；财政收入从248.5亿元增至2115.36亿元，增长了8.5倍，财政收入呈快速增长趋势。
相比之下，其社会保障支出虽然有了大幅度的增加，但从社会保障水平来看，几年来一直介于2.15%～3.07%之间，其增长速度明显低于GDP以及财政收入的增长；并且从1998年以来有明显倒退的迹象。
2.财政收入与人均收入
上文分析业已表明，尽管浙江省社会保障财政投入在增加，但是其水平却呈现下降趋势。这从一个角度反映了浙江省居民生活水平与财政收入的非正相关关系。因此我们将进一步通过比较财政收入与人均收入的关系来考察浙江省居民生活水平与财政收入的关系。
1995-2005年，城镇居民人均可支配收入从6221元增长至16294元，年均增长10.1%；农村居民人均纯收入由2966元增至6660元，年均增长8.4%。这期间的财政平均收入增长率及GDP年均增长率分别为23.9%和14.2%，大大超出了居民人均收入的增长速度。如果扣除物价上涨因素，居民人均收入实际增长将更低。另外，从表5中我们可以看出，城镇居民收入明显高于农村居民；并且自1998年以来，城镇居民人均收入的增长速度大大超出农村居民的人均收入增长速度，再加上本来城镇居民人均收入起点就较高，结果导致的是贫富差距加剧。