陈惟远、陈剩勇
内容提要：反贫困是中国在21世纪面临的一大挑战，反贫困事业能否向纵深推进，是检验执政党和政府“以人为本”的科学发展观能否落到实处的一个标尺。浙江省高山农民“下山脱贫”的成功经验，是反贫困模式的一大创新，具有可复制性。西部开发和边远偏僻地区反贫困事业复制这一模式，将大大推动我国西部地区的反贫困，促进西部大开发战略的实施，进而缓解东西部之间的发展不平衡问题。
关键词：反贫困；浙江省武义县；下山脱贫；战略新思维
一、移民扶贫：中国反贫困战略的新思维
改革开放近30年来，中国的反贫困事业取得了举世瞩目的成就。据中国国家扶贫办公室宣称，中国的贫困人口已从1978年初的2.5亿人，减至2007年末的1479万人（人均年收入人民币785元以下）。世界银行的数据显示，过去25年全球脱贫事业成就的67%来自中国。在取得这一成就的同时，官方和民间都清醒地认识到，中国贫困人口的绝对数量依然很大，工作难度越来越大，中国的反贫困任务依然任重道远。中国政府已经在2004年全球扶贫大会上作出庄严承诺，到2010年要基本解决现有贫困人口的温饱问题。如何完成这一反贫困的宏伟目标？城市化、开发扶贫和“输血”扶贫，无疑是解决“三农”问题和推进反贫困事业的基本途径。
问题在于，在现实国情下，三管齐下的战略从理论上讲十分有效，但在现实中却存在一些难以克服的缺陷。首先，由于我国农村剩余劳动力的过多，假如全部转移到城市的话，粗略估算至少还要增加10个以上上海市规模的城市。同时，由于农村劳动力素质总体较低，大部分人员无法竞争城市的中高端工作，通过城市化来实现农村劳动力的全面转移也并不现实。其次，现存贫困人口的大多数分布在自然条件极为恶劣的脆弱生态环境地区，这些地区地处偏远，交通闭塞，自然条件十分恶劣，基础设施极为缺乏，社会服务极其落后，基本不具备人类文明生活和生产的条件。近年来开发式扶贫效率逐渐降低的事实，已经表明这些工作很难从根本上解决贫困问题。
对赤贫地区实施“输血”式扶贫，我们认为也是治标不治本，何况国家不能也不应该通过“包养”贫困人口的办法来实现消灭贫困的目标。
那么，贫困地区的人口通过什么途径才能从根本上摆脱贫困，并与全国人民一起共享改革开放和经济大发展的成果呢？答案很简单，就是移民。
从高山向平地移民，从西部向东部移民。具体来说，对于现今生活在自然条件极为恶劣的1479万贫困人口来说，国家可以考虑通过向发达或较发达地区移民的办法，把西部贫困人口整体搬迁到生存环境较好的地区，甚至移民到东部发达地区，从根本上改变这些西部贫民的生存环境，然后通过扶贫配套措施，如开发扶贫、职业培训等手段，帮助他们在新的家园发展生产，或进入城镇重新就业，从而彻底摆脱贫困，过上富足的生活。
移民扶贫的战略是否可行，实施后能否见效？在这方面，浙江省创造的移民扶贫模式，以及该省贫困山区成千上万农民“下山脱贫”、异地致富的成功经验，为我国西部地区的反贫困战略和扶贫模式的创新提供了有益的启示。
二、高山农民“下山脱贫”：浙江省的经验
浙江是中国改革开放以来民营经济发展最快、社会经济最发达的沿海省份之一。截至2008年底，浙江的GDP为21486.9亿元，其中非公经济占到全省生产总值的70%以上；人均GDP从1978年的331元增加到42214元，按同期汇率计算，2008年人均GDP为6078美元。全省财政收入3730亿元，其中地方本级财政收入1933亿元；城市化水平达到57.6%以上。浙江虽是个经济发达的沿海省份，但由于地理环境的差异，全省各个地区同样也存在着地区发展不平衡问题。1997年以前，该省中南部的温州、金华、丽水和衢州四地，总共有8个山区贫困县。1997年底这8个县脱贫摘帽，基本实现了解决农村贫困人口温饱问题的目标。到2000年4月，浙江省还有60万左右的贫困人口，而已经脱贫的数百万贫困人口存在着如何巩固脱贫成果的艰巨任务。近十年来，浙江省各级政府积极实施扶贫开发和“下山脱贫”两条腿走路的反贫困战略，在消除贫困，特别是在帮助那些生活在高山赤贫地区的农民实现脱贫致富方面，取得了令人瞩目的成就。
“下山脱贫”，指的是地方政府把生活在高山地区的赤贫人口搬迁下山重新整体安置并创造各种条件促使其脱贫致富的反贫困模式。在浙江，鉴于高山深山地区生活生产条件恶劣、贫困农民在当地已经无法脱贫致富的现实，地方政府通过提供政策、资金、土地等方面的支持，帮助那些高山地区的贫困农民整体搬迁下山，到县城或乡镇或中心村等地建立的扶贫小区及扶贫点重新落户定居，进而脱贫致富。这是一种通过移民使贫困人口异地脱贫的反贫困模式。
针对高山深山贫困人口的全新的反贫困模式，最初是从浙江省中部的一个山区贫困县——武义县发展起来的。武义县是浙江省原有的8个贫困县之一，从自然地理环境看，武义县位于浙江省中部金衢盆地的东南方，境内多高山，俗称“八山半水分半田”，其中海拔800米以上的高山就有101座。该县贫困人口集中的南部山区，有8万人居住在高山、深山和石山区，其中4万人的生存环境特别恶劣。这不仅给当地农民的日常生活和生产活动造成了严重困难，而且制约了当地社会经济的发展。对于贫困山区的农民来说，“脱贫致富”似乎是个遥不可及的梦想。
为了贫困山区的农民摆脱贫困走上致富之路，武义县政府最初也沿用了“输血”扶贫和“开发”扶贫两大扶贫模式，帮助当地农民脱贫致富。政府和社会各界通过向贫困地区提供无偿捐助、挂钩扶贫，投入大量人力、财力、物力，开山凿路，架线通电；贫困山村的人民自身也付出了种种努力，肩挑人扛，修桥铺路，但扶贫的效果并不理想。对于生存环境恶劣地区的山民来说，政府和社会直接向贫困地区输送扶贫资金和物资的救济式扶贫，其结果虽然能救山民一时之“急”，却难解其长远之难。而一味地“输血”扶贫，还容易导致贫困人口滋生“等、靠、要”的依赖心理，“输血式”、“救济式”扶贫模式收效甚微。因此，在扶贫工作开始的最初一些年，县乡两级政府基于“无工不富”的思路，上山发动农民发展工业，搞一些木材加工业等，其结果是农民没有富起来，一座座青山却成了一个个“瘌痢头”，山区的生态环境遭到严重破坏，山民的生存环境反而趋于恶化了。
这一严峻的现实使武义县委、县政府认识到，对于那些生活在崇山峻岭大山深处的贫困农民来说，如果听任他们一味固守在故土，运用祖先世代相传下来的自然经济模式，要实现脱贫致富几乎是不可能的。即使国家和社会不断地向这些地区“输血”，恐怕也只能救济一时，并不能从根本上解决贫困问题。而在贫穷的山区发展工业、搞活经济，就更加不切实际。只有从根源上改变贫困村民的生产和生活环境，引导和鼓励他们搬迁下山，才能彻底摆脱贫困，走上致富之路。
从1994年开始，武义县政府改变过去“输血式”、“救济式”扶贫模式，推出了引导和鼓励贫困山区农民“下山脱贫”的新举措。县政府根据《国家八七扶贫攻坚计划》的战略目标，在试点的基础上，于1994年5月颁布了浙江省第一个专门引导和鼓励农民下山脱贫的县政府令——《武义县高山深山农民居住迁移试行办法》，并在1996年11月正式发布了《武义县高山深山农民下山脱贫办法》。随着下山脱贫工作的推进，1999年又相继出台《武义县下山脱贫若干问题的处理意见》及《补充处理意见》。对下山搬迁的农户，县乡两级政府在资金、用地、供电、通水、通信、预防保健、子女入学等方面给予积极扶持，帮助下山农民解决在实际中遇到的诸多问题，把山区农民搬迁所需要的成本降低到最低限度。
在提供公共服务方面，武义县政府具体采取了以下做法：第一，政府提供必要的财政支持和政策优惠，鼓励农民下山搬移脱贫。
县委、县政府在县级财政每年安排下山脱贫专项资金之外，还积极争取省财政专项扶贫基金的支持，同时通过社会筹资、单位筹资、结对单位援助等，多渠道筹措资金，支持下山移民在异地发家致富。县政府出台的政策向下山移民搬移提供了一系列的优惠措施：下山移民接受新调整的口粮田和宅基地，全部按低于当地平均调整价的一半左右收取；有关部门在用电增容、安排用地指标、规划建设审批、交通、通信、广电等方面采取减免收费等倾斜政策。凡是符合下山脱贫条件的村、户，政府优先安排土地指标，以划拨性质拨给农户，凡是涉及下山脱贫的地方性规费，予以减免或减半收取。下山农户在子女入托、入学、预防保健、就医看病等方面享受当地村民和居民的同等待遇。针对旧村宅基复垦、退耕还林等问题，县委、县政府出台了一些鼓励性政策，规定下山移民户可以继续保留原耕地承包、使用权，原有土地退耕还林的调减农业税、农特税，实行税费优惠，同时每亩给予8000元至1.5万元的资金补助。
第二，政府提供各种公共服务，引导农民下山移民。县委、县政府和有关部门领导还经常跋山涉水进村入户宣传发动，消除山区农民的思想顾虑，鼓励他们下山搬迁和创业。同时，建立扶贫办牵头的下山脱贫工作联席会议制度，定期研究解决下山脱贫工作出现的具体问题。县委、县政府还把下山脱贫工作列为部门、乡镇工作的重要考核内容，使各部门、乡镇和村干部都广泛参与到这项工作中，主动为下山群众做好各项服务工作，协调解决具体困难和问题，在项目立项、新村规划、土地和建房审批等方面实行乡镇全程代理、部门限时办结制度，提高办事效率。县机关各部门积极开展下山脱贫援助行动，结对扶贫帮困，让那些最困难的群众也能搬迁下山。妥善解决好整体搬迁下山自然村的行政设置、行政管辖权归属、村级组织建设、户口迁移、留守人员安置等问题，确保下山脱贫工作有序、顺利开展。
第三，政府采取一系列举措，协助下山的移民安居乐业、发家致富。武义县的经验是，下山脱贫与推进工业化、城市化相结合，下山脱贫与农村劳动力培训就业工程相结合，下山脱贫与发展特色产业相结合。县政府通过推进工业化、城市化，引导下山搬迁人口向城镇迁移，为下山农民提供更多的非农就业岗位和新的生活空间。为此，政府制定了一系列优惠政策，扶持欠发达乡镇发展工业，促进城镇化和工业化的共同发展。同时县财政每年筹措专项资金，用于农村劳动力的职业技能培训，提高下山农民的自身素质，拓宽农民的就业门路。目前，武义县下山劳动力的70%实现产业转移，从事二、三产业，其收入约占下山农民总收入的85%，下山移民走上了小康之路，昔日的农民逐渐成为市民。县委、县政府还以建设生态县为契机，把发展高效生态农业作为主攻方向，引导山林承包关系向大户流转，建立健全生态公益林建设补偿机制，鼓励下迁农民返乡开发经济林，兴建山上“绿色银行”。