郎友兴
内容提要：社会保障观念的确立与相应制度的建立，不仅表明中国开始走出身份社会，而且认为建立社会保障制度是实现外来农民工公民权的一个重要保证与机制。文章首先讨论了在单位福利制下进城农民工公民权的缺失，接着归纳与总结了改革开放30年来浙江在建立社会保障机制以保障外来民工的公民权方面的经验，在此基础提出重构社会政策，以保障农民工的公民权的落实。
关键词：社会保障；农民工；公民权；社会政策
我国改革开放30年的进程可从单位福利到社会保障演变这一角度来理解。30年的改革开放经历着单位福利制度的改革与演变，同时更为重要的是单位福利的消退与社会保障理念和制度的确立，即走出身份社会是30年一个重要历史进程。本文认为，社会保障观念的确立与相应制度的建立，不仅表明中国开始走出身份社会，而且认为建立社会保障制度是实现外来农民工公民权的一个重要保证与机制。
一、单位福利制下外来农民工公民权的缺失
梅因在《古代法》一书中认为，传统社会是一个身份社会，与现代社会的契约社会是截然不同。改革开放前中国可以说是一个不折不扣的身份社会。与梅因所讲传统的身份社会不同的是，计划体制下的中国，身份组织更严密并且覆盖面更广泛；另一方面个人不是依附于“家族”，而是依附于整个国家和各个企事业单位。
在这种身份制度下福利之享受不只是物质上的，更是身份意义上的。
生活于城市中并且有单位的干部和职工享受福利，而农村的居民则没有；在城市里，不同的单位其职工所享受到的福利多少与种类都不尽相同，或许在工资上单位之间差别可能不大，但所能享受到的福利可能差别很大，因为单位有国有与集体之分，单位有级别如县级、厅级之不同。这些不同所表明的是生活于中国的国民其身份之差别。能否享受到国家或单位所提供的福利及其程度标志一个人在社会的地位与身份，说明的是身份社会。这种身份社会有各种表现，如政治身份、户籍身份、干部身份和工人身份之分的职业、单位身份及所有制身份等。
身份社会最大的不足在于，不是依据个人的实际地位，而是依据人的身份来分配社会资源。
在身份制之下的外来民工，无论工作、生活还是尊严方面，都碰到这样那样的困顿，是身份社会的必然结果。
总结各种研究成果，我们可以将在单位福利制之下外来民工所遇到的问题或困境归纳为以下几个方面。
第一，工资待遇与收入低。根据浙江工商大学于2004年暑期的抽样调查显示，宁波、湖州、金华、台州四城市市区范围内，农民工月平均工资仅为761元，其中收入在1000元以下的占70%～80%。据浙江省统计局农调队于2004年对宁波、湖州、金华、台州四城市市区范围内外来务工人员的专项调查资料表明，外来民工的月平均工资为761元，不及全省企业平均工资的1/2。而生活成本则不断上涨，“打工红利”农民工月实际生活支出在600元以下的占82.03%，其中200～400元的占42.29%，200元以下的占12.87%。此外，由于缺乏医疗等社会保障，一旦患病或发生其他意外事件，收入更是所剩无几。
第二，劳动权益得不到有效保证。农民工缺少“体面工作”的平等机会，大部分农民工只能从事苦、累、脏、险的工作；一些企业漠视农民工权益，盲目追求经济利益，消耗性、掠夺性地使用劳动力。《浙江省对城市流动人口生存状况进行调查实录》资料表明，有63.9%的外来务工者未签订劳动合同，外来流动人口一直未被纳入城市社会福利体系；81.8%的外来务工者没有双休日；被拖欠和克扣工资的占9.0%；63.9%的外来务工者与工作单位未签订劳动合同；没有得到“加班补贴”的占51.4%；没有“工伤补偿或者工伤保险”的约占六成；享有“妇女产假或者产期工资”的妇女只有13.5%。
第三，外地民工子女就学难。据对342名在温州城市农民工子女的生存状况问卷调查表明，外来民工子女就学方面的主要问题是：适龄儿童入学率较低，不能在可受教育的年限及时上学；失学情况普遍存在；家庭教育时间少，家长也极少与学校积极沟通；心灵受到压力和经常性伤害，自信心低落，在本地城市孩子面前他们常常显得自卑，认为长大后能过上与城市人一样生活的非常少，难以融合到当地社会之中。
第四，歧视/社会排斥普遍存在，社会融入程度低。在就业过程中还受到户籍制度、就业制度、社会保障、教育培训等多方面的歧视与排斥，生活上又受到城里人的歧视与排斥。“城市对农民工实际上是‘经济吸纳，社会拒入’，从而使农民工形成了城市中‘无根’的社会阶层”，尤其值得关注的是，“农民工的子女在城市里出生和长大，却与城市有很大的社会距离，不能融入城市，他们不知道自己家在何处，父母的家回不去了，而自己生活的城市又融合不进去”。外来民工的种种困境与社会排斥其实质是一个深层次的公民权缺失的问题，即“人们享有基本的生活水平，参与社交与分享工作机会的权利”的缺失问题。农民工，这是一个极为特殊的群体，他们从事工业生产，是工人，可是由于城乡二元结构和户口管制，哪怕已经进城工作多年，依然被打着“农民”身份。他们是传统的身份社会的受害者。正如克莱尔（Clare）所指出的，“他们往往由于民族、等级地位、地理位置、性别以及无能力等原因而遭到排斥。特别严重的是在影响到他们命运的决策之处，根本听不到他们的声音”，而“各种社会排斥过程无不导致社会环境动荡，终而至于危及全体社会成员的福利”。社会排斥的存在影响了外来民工个人工作、住房、医疗保健、教育等方面的平等机会之获取，缺乏获得社会保障收益的权利，个人或者群体完全或部分被排斥充分参与其生活的社会。因为长期公正缺失下的社会排斥极有可能导致社会人为的与制度性的社会断裂，形成不同于主流社会的生活方式、价值观念和政治认同的底层社会。缺失的主要原因归为制度与政策的根源。制度性因素中首要的是在中国实施多年的城乡二元的户籍制度。户籍制度被认为是一种“社会屏蔽”（social closure）制度，即它将社会上一部分人屏蔽在分享城市的社会资源之外。城乡二元户籍制度造成外来民工没有参与城市社会管理的权利，缺乏表达利益要求的管道，导致在社会政策制定、利益关系协调中对他们的忽视和伤害。
二、公民权的确认与保障：浙江的实践
亚里士多德早就认为，公民的本质，或“全称的公民”是“凡得参加司法事务和治权机构的人”，或“凡有权参加议事和审判职能的人”。从内涵上看，公民权是指一国公民依法享有的政治、经济、文化和人身等各项权利，包括经济利益在内的一系列平等的权利。公民权的本质是“政治人”、“公人”的“公权利”。公民权、公众和公民社会参与国家政治和民主法治建设的权利，具有崇高的宪政地位。
而社会保障概念的提出及相应的制度建设其意义，不只是为我国国有经济改革创造条件，更是表明中国社会开始走出身份社会，公民权开始得以确认。正是“城里人”的特殊福利的逐渐减少，打破“城里人”与“乡下人”的差别，而与此同时正在建立的社会保障制度将农民工的公民权提上了议事日程。社会保障制度的建立对于农民工的公民权的确认有着重要的意义。
社会保障是国家赋予每个劳动者的一种权利，建立农民工社会保障是保障农民工基本公民权的需要。社会保障制度的建立是落实公民平等权的一个重要保证机制，是实现进城农工享有相应公民权的一个重要机制。尽管我国目前在城镇中就业的农民工有1.3亿人，可是他们中实际参加养老保险的仅仅为6%左右，参加医疗保险的农民工也十分有限。如果此问题不引起重视，长期下去，将给中国未来带来较大的社会问题。有鉴于此，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出了要认真解决农民工社会保障问题。相应的福利与社会保障是农民工应有的国民待遇。
（一）浙江省保障外来民工公民权方面的实践
浙江省在建立社会保障机制以保障外来民工的公民权方面，做了不少努力，在制度创新方面走在全国的前列。兹择其一些经验如下。
1.拓展政治参与的管道，外来民工享有平等的公民权：义乌的实践与经验
依照有关法律规定，外来农民工同当地市民一样，享有平等的选举权和被选举权，享有参与政治和管理国家的权利，享有法定的表达自己意愿的言论自由。全国人大常委会《关于县级以下人民代表大会直接选举的若干规定》规定：“选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。”然而，在现实生活中，他们的这些政治权利往往受到诸多制约。在实际操作过程中，远离户籍所在地的农民工一般宁肯放弃自己的选举权和被选举权，也不愿去办理这些繁琐的选民资格手续。根本的原因是制度安排的缺陷，是制度将他们排斥在了政治生活之外。而浙江省义乌市努力.通外来农民工表达利益诉求和参政的管道，改变农民工正成为政治参与的边缘人状况。
典型个案1：义乌市大陈镇外来民工当选人大代表
浙江义乌市大陈镇，位于该市的东部，拥有私营企业570多家，吸纳了3万多名外来员工，占全镇人口的45%。多年来，外来人员为大陈镇的经济、社会发展作出了巨大贡献，他们在获得经济收益的同时，也强烈渴望享有与本地公民一样的政治权利。为了满足外来人员的合理愿望，维护他们应享的民主权利，大陈镇党委和人大主席团在义乌市人大常委会的指导下，依据《中华人民共和国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、全国人大常委会通过的《关于县级以下人民代表大会直接选举的若干规定》，以及浙江省人大通过的《浙江省县乡两级选举实施细则》，把外来人员纳入了人大代表选举范围。经过宣传动员、选民登记、选区划分、协商和确定候选人、投票选举等工作程序，2001年12月12日，来自贵州、江苏和江西以及本省其他市县的7名代表，最后通过镇选举委员会的审核，当选为大陈镇第十三届人民代表大会代表。2002年，共有11名外来人员当选为义乌市人大代表。
典型个案2：当上陪审员
“姚明花当上人民陪审员啦！”这则消息近日在义乌大陈镇家喻户晓。
江西籍打工妹姚明花是2004年当选为义乌市人民法院陪审员的。事实上，2002年她已经是义乌市第十二届人大代表。10多年前，姚明花从江西玉山县来到义乌大陈镇的万宝制衣公司打工。由于她勤奋好学，很快从一名普通的车工成长为一名管理200余人的车间主任。她已完全融入了义乌社会。
典型个案3：受聘监督员
义乌市梦娜袜业有限公司四川籍的人力资源部经理冯林荫及12名外来工，接过该市劳动监察大队授予的“劳动监察监督员”聘书。监督员的权利有：接受外来工投诉；随时向劳动监察部门了解外来工维权情况；参与处理一些特殊案件。在此之前，劳动监察部门只接受当地人大、政协的监督。
义乌聘请外来工当劳动监督员在浙江是首创。
此外，优秀民工可以当选企业职代会和工代会代表，当选县年度先进工作者，赋予他们与本地居民同等的政治待遇，等等。
2.政治上公民待遇，工作上职工待遇，生活上市民待遇：嵊州市的“民工天堂”在嵊州，外来民工可以享受到“政治上公民待遇，工作上职工待遇，生活上市民待遇”。把外来民工当作企业的职工、当作社会的公民、当作城市的市民，是嵊州市委、市政府孜孜以求的执政理念。嵊州率先取消了外来民工就业证卡管理制度，实行“零门槛”就业。所有外来民工的子女享受与本地学生同等的待遇，不收任何借读费、赞助费。平等接受教育是最大的公平。
嵊州21所乡镇成校和6所职业高中定期举办服装制作、领带设计、钳工车工等实用技术培训班，迄今为止已有5800多名外来民工接受了免费培训。