陈信勇
内容提要：维护社会公平是社会政策的基本目标。制定和实施社会政策的基本任务是消除社会歧视与社会排斥。法律化的社会政策更具规范性，更具强制力，更具持久性，因此，社会政策法律化是非常必要的。将经过实践的社会政策通过立法程序法律化和将政策直接规定为法律渊源，是我国社会政策法律化的两种基本方式。社会政策法律化在各法律部门均有所体现，但最直接和最集中的是社会法部门。以解决社会问题、促进社会公平、消除社会排斥为己任的社会政策，其法律化的形式主要体现为社会法。劳动法、社会保障法、环境资源法、弱势群体保护法等立法与社会政策有着不可分割的关系。
关键词：社会政策；社会公平；社会立法；社会法
社会政策是社会学研究的一项重要内容，也应当成为法社会学研究的主要内容之一。研究社会政策，有助于对社会法本质及其重要性的理解，有助于包括社会保障法在内的社会法的研究和制定。本文将在阐述社会公平与社会政策理论的基础上，重点研究社会政策法律化以及社会政策与社会立法的相关理论。
一、社会公平与社会政策理论
（一）社会政策的含义
社会政策有多种定义，如：社会政策是指公共领域为实现一定目标而制定的强制实施的方案；社会政策是指政府为管理社会公共事务、实现公共利益而制定的公共行为规范、行为准则和活动策略；社会政策是指政府所采取的一系列通过提供服务或资金直接影响公民福利和行动，其核心成分包括社会保险、公共援助、卫生福利服务和住房政策；社会政策是指对社会的外部事物再分配和社会利益特别是收入公平的计划；社会政策是指国家和社会运用行政和立法的手段，遵循一定的程序，动员、利用、分配与再分配各种社会资源，以解决社会问题，保障人民基本权益，实现社会公平的过程。
从法社会学的视角看，社会政策是指国家或政府为解决社会问题、促进社会公平、消除社会排斥而采取的各种对策。
（二）社会政策的基本目标：社会公平
由于视角不同，社会公平有多种定义，如：社会公平是指获得或损失利益的机会均等、规则均等；社会公平是指以共同的价值观为基础，具有历史必然性并成为社会进步基础的公平观念；社会公平是指将收入差距维持在现阶段社会各阶层公民所能接受的合理范围内；社会公平是指全社会公民能够平等自由并遵照一定的法律规范，享用社会所提供的各类有效资源的一种状态；社会公平是指无论需要、种族、收入、政治倾向而给所有人分配同样的权利和服务。从法社会学的视角看，社会公平是指社会成员在政治、经济、文化、社会等方面享有合理的权利和利益，具体内容包括权利公平、机会公平、规则公平和分配公平。
社会公平与社会平等、社会正义、社会公正等概念往往被人们不加区分地使用。由于这些概念不是被严格定义的法律概念，所以要辨别也非常不容易。我们认为，社会平等是社会公平的基础，是社会公平的基准线，但不等于社会公平。在一般情况下，社会平等是符合社会公平要求的，但对弱势群体的倾斜保护也是符合社会公平的。社会正义是一个更宽泛的概念，社会公平是一种社会正义，社会平等也是一种社会正义，效率也是一种社会正义——凡被认为是符合人类进步要求的，都是社会正义。社会公正，有时与社会公平不加区别，或可理解为社会公平正义。
与上述概念相反的概念有社会不公、社会不平等、非正义、不正之风等。
维护社会公平是社会政策的基本目标。
（三）社会政策的基本任务：消除社会歧视与社会排斥
社会歧视与社会排斥是实现社会公平的严重障碍。社会歧视与社会排斥是既有区别又紧密联系的两个概念。
1.社会歧视
社会歧视是指针对某一特殊社会群体的不公平、不合理的社会心理、社会行为或制度安排。社会歧视表现为一种不正常的社会心理，即社会上某一群体的成员看不起另一群体的成员；社会歧视也表现为一种不正常的社会行为，社会上某一群体的成员基于社会偏见不公平地对待另一群体的成员；社会歧视表现为一种不合理的制度安排，社会上某一群体对另一群体的歧视被制度化。
从历史或现实角度考察，存在过或仍然存在的社会歧视有：性别歧视、种族歧视、种姓歧视、民族（族群）歧视、地域歧视、年龄歧视、其他生理歧视（如长相、健康、体态、言语动作习惯等方面）、出身歧视、身份歧视、文化歧视、就业歧视、政治歧视、经济歧视等。这些社会歧视大致上可分为三类：一类是基于生理的；一类是基于自然的；还有一类是基于各种社会原因的。
社会歧视造成社会隔阂，破坏社会团结，减弱社会凝聚力，影响社会整合，是社会排斥的重要根源。消除社会歧视，需要发展教育事业，需要培养先进文化，消除社会歧视的不正常心理；普及法律常识，强调人格平等和“公民的人格尊严不受侵犯”，对不公平行为采取包括法律措施在内的救济；①对基于社会歧视的制度安排，要坚决废除。消除社会歧视是社会政策的重要任务。
2.社会排斥
社会排斥，也称为社会排挤，是指一定的社会成员或者社会群体在一定程度上被排斥在社会主流关系网络之外，不能获取正当的经济、政治、公共服务等资源的过程或者状态。社会排斥可能是基于社会歧视而发生，也可能是基于利益冲突而发生，因此与社会歧视既有联系，也有区别。社会排斥不仅仅表现为一种心态，更表现为一种行动。
社会排斥包括政治排斥、经济排斥、文化排斥等方面。在政治排斥方面，中国古代的禁锢制度、美国的麦卡锡主义就是例证。经济排斥主要表现在排斥某些社会群体、社会成员进入某些经济领域，获得公平的经济待遇和经济帮助。欧洲的早期社会排斥理论将社会成员在福利资源中不平等的分配视为部分社会成员被社会排斥的现象。部分社会成员被拒之文化教育大门之外也是一种社会排斥。
在我们的现实生活中，社会排斥现象依然在一定程度上存在。溺杀女婴是一种最恶劣的社会排斥，不幸的女婴被排斥在人世的大门之外。教育资源分配的不公平造成了教育排斥。就业以及职业准入上的性别、身高、健康、文凭、户籍等方面的歧视造成的社会排斥依然存在。比如身高，除了部分职业（如军人、警察、竞技体育、模特）的特殊要求外，附加身高条件的规定就是社会排斥的规定。
社会排斥是社会连接的断裂，是社会隔阂的制造者。反社会排斥是促进社会融合，建设社会主义和谐社会的重要任务。公平的社会政策和社会立法是消除社会排斥的基本保障。
二、社会政策法律化
法律法规是社会政策的重要表现形式。社会政策法律化是指国家机关将经过实践检验的社会政策上升为国家的法律法规，赋予社会政策以法律效力和国家强制力。社会政策法律化是非常必要的。
（一）社会政策法律化的必要性
1.法律化的社会政策更具规范性
《中国共产党党章》第十五条规定：“有关全国性的重大政策问题，只有党中央有权作出决定，各部门、各地方的党组织可以向中央提出建议，但不得擅自作出决定和对外发表主张。”自改革开放以来，党中央制定了一系列重大政策，这些重大政策体现在中共中央的许多重要文献中。这些记载重大政策的文献指导着改革事业和法律的制定。如《中共中央关于经济体制改革的决定》（1984年10月20日）、《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（1993年11月14日）、《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（2003年10月14日）指导着我国经济体制改革和有关市场主体、市场行为以及市场竞争中弱者保障的立法；从十三大报告到十六大报告有关政治体制改革的陈述，指导着政治体制改革和有关促进政治民主和法治的立法；《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985年5月27日）指导着教育立法；《中共中央关于科学技术体制改革的决定》（1985年3月13日）指导着科学技术体制改革和科技立法；《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（2006年10月11日）必将在社会保障体制改革和社会立法方面发挥重要的指导作用。
法律化的社会政策比非法律化的社会政策更具有规范性。非法律化的社会政策毕竟不是法律，不具有法律规范所独有的严密逻辑结构，在实施过程中作为行为规则和裁判规则缺乏法律的操作性，因而影响其实施的效果。
以计划生育为例，首先是党中央作出实行计划生育的政策，在全国推行，而后地方纷纷制定计划生育条例，最后于2001年12月29日制定了《人口与计划生育法》。《人口与计划生育法》汲取了计划生育政策实践的经验，但比未法律化的计划生育政策更加规范，更具操作性。《农村土地承包法》也是农村土地承包政策实践的总结，但比未法律化的农村土地承包政策更加规范，更具操作性。
2.法律化的社会政策更具强制力
法律具有以下特征：它是调整社会关系的规范，具有规范性；它有国家专门机关制定或认可，具有国家性、权威性；它以国家强制力保证实施，具有强制性。法律既不同于一般社会规范，也不同于非法律化的社会政策。宪法规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。
3.法律化的社会政策更具持久性
社会政策一旦法律化就上升为国家意志。由于立法程序的严谨性，体现社会政策的法律不经过立法程序不能修改和废除。因此，与非法律化的社会政策相比，法律化的社会政策更具有持久性。
（二）社会政策法律化的方式
1.将经过实践的社会政策通过立法程序法律化
上文提到的《人口与计划生育法》是计划生育政策的法律化，《农村土地承包法》是农村土地承包政策的法律化。此外，《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》是教育政策的法律化，《劳动法》、《就业促进法》、《劳动合同法》是劳动政策的法律化，《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》、《消费者权益保护法》等立法是保护弱势群体政策的法律化。
2.将政策直接规定为法律渊源
在立法缺乏的情况下，政策成为法律渊源，这在新中国成立以来很长一段时间内存在。1984年8月30日，最高人民法院审判委员会讨论通过的《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》规定：“人民法院审理继承案件，应根据宪法、婚姻法和有关政策法律的规定，……”“人民法院审理房屋案件，必须根据宪法和有关政策、法律的规定，……”“对华侨和港、澳、台同胞的房产确权问题，应依有关政策规定处理。”1986年4月12日通过的《中华人民共和国民法通则》第6条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”但此后的其他法律，罕见直接将政策规定为法律渊源。