张雷宝
摘要：以1998年以来我国实施的扩大内需保增长政策为背景，本文对我国政府投资领域的腐败引致的效率损失总量进行了分析和估算，并在理论上区分了腐败引致的政府投资规模效率损失风险、政府投资结构效率损失风险以及政府投资产出效率损失风险等三种不同情形，并具体探讨了腐败引致上述效率损失风险的路径机制，强调作为带有高成本特性的“暗税”特征的腐败，客观上会导致区域内私人投资偏离社会期望的适度投资率，人为地增大区域政府投资规模、扭曲区域政府投资结构，并降低区域内政府投资的产出水平。
关键词：腐败；政府投资；效率损失风险
一、问题的提出
通常，腐败可以描述为一种以追求自我利益为主要目的、以“权钱交易”为主要手段、以公共利益损害为主要结果（如侵吞公共财产和收受贿赂）的违法违规行为。理论上，腐败的本质是公共权力运作和公共资金配置的变质和异化。从实践来看，许多地方政府实施的“政绩工程”或“面子工程”往往直接或间接、显性或隐性与腐败问题有较为紧密的关联。值得指出的是，国外也有学者指出腐败对经济增长的影响既可能是有害的也可能是有利的，这取决于具体的经济环境（Rebecca Menes，2003）。
由于政府投资在本质上是“取众人之财、办众人之事”，因此，该领域天然地存在着“腐败陷阱”的巨大可能性。例如，我国1998年实施以扩大内需保增长为目标的积极财政政策以来，就引致了令人瞩目并被称为“吏治之痛”的“修路腐败”现象。从实践来看，腐败是财政管理存有制度缺陷或制度“漏洞”的具体表现，会引发政府投资支出过程中的“粘蝇纸效应”（Fly‐paper Effect），因此，腐败本身也是政府投资支出绩效状况不佳或不理想的重要和直接证据。
国内外的相关研究表明，政府投资领域往往是腐败问题的“高发区”和“重灾区”，而腐败对政府投资的规模效率、结构效率以及产出效率的影响则需要全面和深入的研究。在经济人理性、信息不对称、不完全合同等假设条件下，结合国内现实，本文重点分析了腐败引致的政府投资效率损失风险问题。
二、1998年以来我国政府投资涉案腐败问题的简要分析
自1998年我国实行积极财政政策并扩大政府投资以来，政府投资领域一直就是我国“反腐败”的“主战场”。例如，近10年来在我国各地公共基础建设投资迅速增长的背景下，交通系统出现的“前腐后继”式的集中腐败，已无法用个体的素质差异或“偶然”事件来解释。特别是，“修路腐败”的直接后果就是损害了公共道路投资支出的绩效水平。例如，由于河南连续三届交通厅长的“修路腐败”，使得河南公路建设成本剧增，许多道路被迫大量投资翻修，甚至炸毁重建，每年用于道路维护性财政支出就高达40亿元。
从环境生态学的角度来看，腐败虽是一种主观上的故意行为，但在一定制度环境下可能是被动的环境诱发或“逼迫”行为，甚至出现“拒腐疲劳症”。在经济人的假设条件下，系统性腐败或制度性腐败往往与现实的或潜在的腐败者的个体素质并无明显或显着的关联，而与系统环境或制度安排本身的巨大漏洞有直接而密切的关系。这可以解释，为什么在一定的现实制度环境下，腐败现象会呈现层出不穷的“长江后浪推前浪，前浪死在沙滩上”的顽强趋势。
上述案例仅包括各地交通厅厅长的政府投资涉案情形，而未包括同时期诸多省部级官员因公共投资审批等事项而曝光的案例。
基于腐败活动本身的隐蔽性，对腐败引致的政府投资效率损失总量进行估计是重要的，同时也是困难的。根据胡鞍钢等人的研究成果，从国际经验看腐败所造成的公共投资领域的损失通常相当于投资总额的15%～20%，其中发展中国家这一比例更高一些。在国外，2003年亚洲开发银行副行长林登认为亚太地区许多国家预计大约1/3的公共投资被腐败吞噬，则是另外一种经验性估计。与之相对应，国内也有专家认为，一个政府投资项目一般约有1/3用在行贿上，甚至多占半数。本文假设胡鞍钢的研究成果（即腐败造成的损失相当于政府投资总额的15%～20%）较为符合中国现实，那么就可用之来推断1998年以来我国政府投资中的腐败效率损失总量及其增长趋势。
相对于其他形式的公共支出活动，政府投资领域之所以滋生腐败的原因可能主要在于两大方面：
（1）政府投资领域“委托-代理”关系的制度性缺陷。政府投资资金大多源于公共财政资金，公共资源利用效率在很大程度上取决于那些接受公共委托的官员。但信息不完全或监督成本过高，使得委托人难以对代理人采取有效的监管，公共资源使用的“内部人”控制问题十分突出。从某种意义上讲，政府投资决策并非是真正意义上的公共选择，而是行政精英选择。从根源上讲，政府投资决策者在作出相关决策时（如政府投资预算总额、政府投资的部门结构、政府投资项目的方案选择、每个政府投资项目的规模和设计方案等），尤其是对政府投资项目选址、规模、具体设计等方案的决策，某些决策者拥有相当强的影响力和控制力。尤其在制度性控制相对薄弱、监督机制不健全的条件下，掌管决策权力的机构或个人，就有产生巨大的腐败机会与空间。
（2）政府投资目标的多元化与复杂性。与其他投资活动相比，政府投资承担着更多的社会公共职能，项目决策要考察的是社会综合收益，而不是单纯的经济效益，甚至于有些政府投资项目从财务角度是亏损的，这在某种意义上为某些官员与项目当事人互相勾结、瞒天过海侵吞公共财产创造了条件。在项目建设规模上，某些官员从自身效用最大化的考虑出发，上马一些以展示其政绩为目的的规模庞大、奢华复杂的公共项目，建成的是一些华而不实的东西，以至于政府投资占GDP或社会总投资的比重持续增加，但政府投资对经济增长的贡献率却不断下滑。当然，这种类型的腐败往往是隐性的、难以举证和查实的。
可以说，1997年党的十五大以后，中国已经基本告别“极端腐败时期”（即廉洁指数处于2.50以下的情形）。这主要是因为我国中央政府加大了查处大案要案的力度，同时，在行政、财政、干部人事等管理体制方面进行的多项改革，发挥了从源头上治理腐败的作用。可以说，目前中国既没有倒退到“极端腐败”状态，但也没有扭转“比较严重腐败”的趋势。事实上，回望改革开放30年来，党中央对反腐败的期望值、目标值已经降低并更加务实。例如，20世纪80年代初提出要用三五年时间实现党风和社会风气的“根本好转”，后来的目标改变成“基本好转”，现在很多文件上的基本目标则是要取得“明显成效”。显然，“明显成效”是一个伸缩性较大的模糊概念。当然，不管是从政府投资还是一般公共支出角度，这都会引发了一个重要命题：相关领域的腐败行为能够“根治”还是只能“遏制”？从理论上说，只要腐败的产生条件没有消除，腐败就不可能根治。认知这一点尽管让人无奈和痛苦，但反过来也说明：政府投资领域的反腐倡廉增绩效是任重而道远的长期工作。
三、腐败引致的三种政府投资效率损失风险及其路径机制
本文认为腐败会从规模的大小、结构的优劣、产出的高低等三个不同层面对政府投资活动造成一定量的效率损失，并由此产生规模效率损失风险、结构效率损失风险和产出效率损失风险。具体的路径机制及其分析如下。
（一）腐败引致的政府投资规模效率损失风险分析
地方政府投资的规模效率可界定为：在现实的区域资源约束条件下能够实现公共资本供求均衡的最佳政府投资数量。假设地方政府官员具有创租动机并享有索贿权，且腐败虽然违法但并未受到有效的监控，通过行贿地方官员取得政府投资项目建设权的私人承包商则可能通过人为核减建设成本额C来行贿，从而损害消费者期望得到的公共资本价值V*。这里将政府投资过程划分为两个阶段：政府投资项目的建设施工时期（即t1）和政府投资项目的竣工使用期（t2）。假设政府投资所形成的公共资本价值（V）是建设成本（C）的增函数。为简化问题，设V（C）=C＋K，其中：K为常数。
在信息不对称以及监督不完全的条件下，地方官员在政府投资领域的腐败行为必然导致无效政府投资数量的增大，并使得区域政府投资规模偏离效率状态。
可见，这种合同规定所实现的政府投资规模效率严格优于不对称信息条件下的政府投资规模效率。由于惩罚机制的存在和约束，通过这份合同，无效率的政府投资项目就可得到避免。但问题在于，只要法律规定腐败行为具有违法性质，这种“索贿式”的契约合同就难以得到第三方（如法庭）的证实和保护。索贿的地方官员和私人承包部都会意识到这一点，于是，资质低劣的私人承包商就会利用信息不对称取得政府投资项目建设权，而收取贿金的地方官员在事后也无法对违规的私人承包商进行可信的惩罚——因为违法性本身使得惩罚性威胁的效力大大降低了。在极端情形下，假设这种“索贿”合同已经具备合法性质，那么，由此产生的腐败性租金就相当于对政府投资项目承包者的利润征收了一道披着“合法外衣”但却不合理的税收。
显然，在有限重复博弈过程中，地方官员腐败使得区域政府投资的规模效率受到了损害性影响。值得指出的是，在地方官员掌握私人投资项目审批权并依据垄断权力索取超额租金的情况下，腐败会降低私人投资的预期收益，从而抵制私人投资行为（陈健，2002）。世界银行顾问、美国哈佛大学教授魏尚金的研究则表明，腐败指数每上升一个等级，会导致外商直接投资（FDI）下降11%，相当于边际税率提高3.6%。莫罗则根据57个国家1971-1979年以及68个国家1980-1983年的资料，研究指出官员腐败对私人投资有着强烈的负面影响，在排除其他影响因素后，腐败指数下降1%，私人投资占GDP的比重就上升2.9%。可见，腐败相当于一种难以预见的、随意的“暗税”，其不确定性越大，对私人投资的损害也就越严重。也就是说，地方官员腐败不仅会使无效的地方政府投资过多，也会造成该区域有效私人投资的不足。
（二）腐败引致的政府投资结构效率损失风险分析
政府投资结构效率指构成地方政府投资总体的各种类别之间的最优数量比例关系。事实上，如果现实中的政府投资结构通过一定的调整或改进，导致了政府投资效果的积极变化（如正增量），那么，初始状态的政府投资结构就属于非效率状态。为简化问题，假设政府投资的对象是公共基础设施，并从产业角度可相对划分为“硬”基础设施（如交通业投资）和“软”基础设施（如教育业投资），两者之间客观上存在最优的投资数量结构关系。
在我国，区域内政府投资的投向决策或结构安排往往由地方政府来做出并缺乏有效的监督和约束，这主要是因为：（1）界定区域内居民真正需要的政府投资品存在一定的实际困难，目前并不存在一种显示和满足公共意愿的顺.机制，这使得政府投资的实际过程往往是少数人决策；（2）由于表达真实偏好会支付一定的私人成本，因此，区域居民在表达偏好时存在“搭便车”问题；（3）在现行预算制度条件下，财政预算的执行先于财政预算的审批，易于导致政府投资项目先斩后奏或斩而不奏，加之预算编制过于粗放而不利于监督，从而也助长了地方政府投资结构安排的不科学。上述因素为地方官员的寻租行为创造了便利条件。
根据寻租理论，假设掌握政府投资结构安排和项目决策权的地方官员是具有索贿动机的经济人，其从自我效用最大化（包括租金）角度考虑区域政府投资投向结构问题，i＝（1，2）=（“硬”基础设施投资项目，“软”基础设施投资项目），具有索贿动机的地方官员预期收益表示为Ri，可进一步分解为：
f（Ri）=腐败收益（RSi）×（1-ρ）＋其他收益（Rni）
其中，腐败收益RSi包括各种贿金和关系资本积累等；其他收益Rni则包括相应政府投资项目给决策的且索贿的地方官员带来的奖励、政绩、名誉、威望等各类货币和非货币化收益；ρ为腐败行为被可能查收的概率或预期腐败稽查效率。
具有索贿动机的地方官员预期成本表示为Ci，于是有，f（Ci）=腐败成本（CSi）×预期腐败稽查效率（ρ）
其中，腐败成本CSi是一种事后的具有惩罚性质的费用，主要包括降级、免职、判刑直至死刑等所代表的货币和非货币的各类经济损失以及引致的政治损失和精神损失等。