提高扶贫资金使用的有效性和针对性研究——以温州市为例
摘要：温州市公共财政为欠发达地区提供公共服务和公共产品已初具规模，积累了不少经验，农民增收任务取得良好成绩。通过调研发现，欠发达地区经济发展过程中存在的问题也很多，不仅公共产品严重缺乏，公共产品提供的机制和过程也有许多问题，严重制约了农民增收。在欠发达地区遇到的最大难题是如何整合方方面面的资源，强力推进欠发达地区实现连片、整体、跨越式的发展，使欠发达地区经济综合实力、区域竞争能力、社会发展潜力得到全面、快速、健康的发展，温州市一些地区开展的“整体推进富民行动”试点工作为此提供了经验。研究表明，扶贫资金投向应随着经济形势的发展和变化进行适当调整，以提高扶贫资金使用的有效性和针对性。本文以典型案例为主线提出了相应的政策建议。
关键词：公共财政 扶贫资金 有效性和针对性
温州市政府一贯非常重视消除贫困工作，全市的扶贫工作取得了很大的成效。近年来，根据温州市市委、市政府《关于实施“139富民攻坚”计划若干意见》（温委发〔2005〕79号）精神，温州市财政局积极开展有关工作，把欠发达地区发展作为扶持重点，以全市139个欠发达乡镇为突破口，围绕提高农民增收致富能力，突出抓好“1＋8”帮扶政策落实，全面展开新一轮欠发达地区发展攻坚战，富民攻坚工作取得了一定的成效。但随着贫困人口的减少和扶贫标准的提高，扶贫攻坚的任务也越来越艰巨。如何发挥财政扶贫资金的作用，提高扶贫资金使用的有效性和针对性，切实加快贫困人口脱贫步伐，促进经济和社会和谐发展，尚有许多新情况和新问题需要研究。
1温州市“139富民攻坚计划”实施成效
温州市公共财政为欠发达地区提供公共服务和公共产品已初具规模，积累了不少经验，农民增收任务取得良好成绩。“139富民攻坚计划”实施3年来，温州市全市欠发达乡镇农村居民人均纯收入从2004年的2867元增加到2007年的4767元，3年年均增长18.5％，比同时期全市和全国农村居民纯收入增长水平分别高7.0和6.4个百分点，累计有137个乡镇农村居民纯收入超过全国平均水平。农村居民纯收入低于1200元的人口占乡镇总人口比例从2004年的8.7％下降到2007年的1.7％，累计减少7.7万人。根据浙江省审定的新一轮扶贫对象范围，温州市贫困面占浙江省全省的比例从上一轮的1/4减少到该轮的1/5，为全省扶贫事业做出了突出贡献。
1.1以龙头基地为主要抓手提升扶贫开发的产业水平
2007年，温州市全市投入扶贫开发资金1.3亿元，新开发培育种植业基地294个0.58万hm2，新发展养殖业基地191个，家禽和牲畜存栏量分别达到64.8万羽和16.8万头，新创办专业合作组织72家，带动农户2.2万户，命名了50家扶贫龙头企业和示范基地，进一步形成了产业联动、优势互补、利益共赢的良性互动机制。
1.2以承接转移为主要形式拓宽富余劳动力的增收渠道
各欠发达乡镇积极把承接发达地区产业转移作为产业发展的重点来抓，大力支持和鼓励发展来料加工业务，如洞头霓屿、泰顺雅阳、苍南观美的打火机组装等。2007年，温州市全市主要欠发达乡镇引进工商企业170家（其中已投产120家），直接安置劳动力就业1.33万人、间接带动劳动力增收近2.5万人；新增来料加工企业（基地）214个，直接从业人员2万多人，带动就业人员5万多人，年创劳务工资超2亿元。苍南、泰顺等地率先制定了优惠扶持政策，起到了稳定来料加工业务、持续促进农民增收的积极作用。
1.3以下山移民点建设为示范，积极引导群众下山脱贫
2007年，温州市全市继续鼓励贫困山区群众迁移下山来求脱贫，走出大山谋发展。加大对下山移民点建设的扶持，新建续建下山移民点（小区）138个、安置下山移民9311户36898人。各地紧紧围绕新农村建设，把下山移民示范工程作为突破口，逐步提升了建设档次和水平。泰顺、文成还结合震区重建任务，做好震区重建点与下山移民工作的衔接，文成、泰顺震区共9388户重建户中已有6112户搬入新居。
1.4以学习培训为主要内容提高干部群众的素质能力
按照“就业多样化”的要求，继续深入实施“百万农村劳动力素质培训工程”，2007年，温州市全市针对欠发达乡镇农民开展了628期各类培训班，参加培训农民达5万多人次，有效提高了农民的就业能力。在提高农民素质能力的同时，全市先后举办了2期欠发达乡镇领导干部培训班、1期欠发达地区高层次人才（农口）培训班，使基层干部带领农民发展的能力得到了提高。
1.5以督促检查为主要手段
进一步落实扶贫任务责任组织了“抓139富民攻坚、促新农村建设”专项督查活动，并多次召开温州市全市实施“139富民攻坚计划”工作汇报会，检查各地实施富民攻坚工作的进展情况。温州市市直有关部门积极履行职能，认真落实“1＋8”政策，不断加大倾斜支持力度。深入实施了“万名干部下基层”活动，深化农村指导员和科技特派员制度；第2批百名支教教师分赴欠发达地区学校任教，200名中级职称以上医生到农村医疗机构工作；新型农村合作医疗全面铺开，参合率达61.4％；“康庄工程”建设步伐加快，2007年实际补助乡村“康庄工程”资金达4.5亿元，通达率和硬化率分别达到89.6％和83％，提前超额完成计划任务。
综上，在扶贫工作上，温州市已经采取了卓有成效的对策，主要是专项资金的供给，如教育扶持专项资金、欠发达地区旅游扶贫专项资金、欠发达地区卫生事业发展专项资金、欠发达地区乡村康庄工程建设资金等。这些资金为欠发达地区的经济发展提供了必需的公共产品，保障了欠发达地区农民的基本生活需要和生产需要。因此温州市实施“139富民攻坚计划”成效是明显的。
2温州市欠发达地区农村公共产品供给存在的问题
通过调研发现，欠发达地区经济发展过程中存在的问题还很多，不仅公共产品还是严重缺乏，公共产品提供的机制和过程也有许多问题，严重制约了农民增收。
2.1乡镇财力明显不足，财政收支的矛盾突出
乡镇是欠发达地区的基层政权，是经济发展的主体，承担过多的来自上面的高指标、硬任务，这些指标和任务往往以“责任状”的形式落实，实质上是许多事权下移到基层，脱贫致富责任大。但是，由于农业税类减免、税收权力上移及二三产业经济落后等原因，乡镇能调动的社会资源非常有限。这种财权与事权不相称情况，在乡村基层表现得尤为突出。温州市2007年仍有23个欠发达乡镇农民人均纯收入低于当年全国平均水平。这些乡镇的基础更为薄弱，要实现“达标”难度更大，同时已经“达标”的乡镇要巩固脱贫成果，任务也很重。这些乡镇所面临的最大问题就是资金问题，如苍南县五凤乡在生态乡的建设中积极实施以茶文化为特色的休闲旅游，由于缺乏资金，仅在八亩后村建设一个基地，至于其他村虽有条件也无法实施。
欠发达乡镇项目资金配套缺口较大，自上而下的项目工程，几乎都要乡镇配套，如“村村通公路”工程的现有政策条件，按村乡级（包括农民个人集项）的现有财政力量只能完成一部分。村庄整治是推进新农村建设的有效手段，但据在泰顺的调查，目前村庄整治以奖代补资金只有5万～6万元，对于千头万绪的农村建设来说捉襟见肘。再如，有的乡一个乡就一家卫生院，条件又差，老百姓就医难。如，文成仰山乡卫生院仅两名医生，还是临时工。争取一个项目，乡镇要签订配套承诺书。然而，乡镇的财力无法承担，管理费的配套又没有明确的政策规定，结果出现害怕拿项目的尴尬局面。
2.2基础设施和公共服务的供求矛盾依然严重
从欠发达乡镇现状看，经济基础依然薄弱，基础设施相对滞后，出现了农民行路难、饮水难、用电难、通信难等问题；欠发达地区农村的文化、教育、卫生、医疗等社会公共事业发展相对滞后，出现看病难、上学难、社会保障难等问题。社会事业明显落后，各类人才十分缺乏，群众观念落后，发展动力亟待增强。农民追求富裕与持续增收困难的矛盾、基础设施建设滞后与群众要求改善生产生活条件的矛盾、公共服务需求与供给的矛盾依然相当突出。如苍南县五凤乡基础设施虽有明显改善，但缺水问题严重，连乡政府所在地中心村也缺水。原因在于虽建了南山塘水库，但引水所需资金100万元却无法落实。该县仙居乡虽村村安上了自来水，但水厂老化，管道、设备老化。由于改造资金不足，大雨天老百姓只能喝黄泥水。又如该县的沿浦镇地处78省道，大交通问题解决了，但内部交通建设却是滞后的。下山移民工程同样出现此类问题，泰顺县司前镇完成下山移民后，基础设施建设跟不上，如垃圾填埋场、中转站、溪流整治、生活污水处理等都不能满足要求。
2.3缺乏惠农政策的长效机制
普遍反映的是现行的惠农政策是直接的、实效的，但是缺乏提供公共服务的长效机制。目前减免农民的税费对解决农村发展方面来讲仅是小幅度、暂时改善了农民生活状况，如何持续改善却成了问题。下山移民政策，解决了农民的生活便利问题，而如何让这部分农民住得下稳得住，后续的致富政策显然是惠农的关键。挂钩帮扶单位的帮扶活动大多还停留在送钱、送物等层面上，有的仅仅把它作为政治任务去完成，不同单位的支持力度相差很大。因此，在帮助欠发达地区增强“造血”功能、提高自我发展能力方面还有待加强。这就要加大技改投入，持续提供科技服务。如苍南县五凤乡八亩后村茶叶专业合作社亟须解决茶园改造使茶园适应机械化采茶。该县桥墩玉苍杨梅专业合作社和凤岭马蹄笋专业合作社亟须解决农产品的保鲜和深加工问题。
2.4公共产品的供给有效性有待提高
一些欠发达乡镇自我发展的意识不强，个别乡镇仍然存在“等、靠、要”的思想。财政为欠发达地区提供专项资金的同时，也必须考虑资金的使用效率，使有限的资金创造更多的社会效用。应该说公共产品的提供和生产应该分开来，财政部门提供公共产品，私人生产公共产品，才能发挥最大效用。比如康庄工程、农田水利设施修建等应该通过财政公开招投标，使更多的私人部门、民间资本参与到扶贫开发工作中，使更多的农民参与到康庄工程的建设过程中，通过公共投资乘数效应带动欠发达地区经济发展和农民增收。
公共产品的供给有效性的判断标准也有缺陷。在对泰顺县的调研中发现，欠发达乡镇农民人均收入等指标的统计方法的科学性和统计数据的准确性受到质疑。过去的扶贫政策表现为天女散花式，面广但影响不大，效益并不突出，需要作进一步整合，以发挥积聚效应。
2.5公共产品后续提供、配套政策配套服务跟不上
公共产品提供了，若要达到预期效果，还必须要有配套服务跟上。比如下山移民，如果没有为移民创造收入，那么这种扶贫也难以达到效果。比如科技扶农，若为农民提供经济作物优良品种的种子种苗，却没有定期提供栽培技术培训服务，也是白搭。这种后续提供能巩固已有的财政支农效果，深化已有的政策。富民攻坚措施的落实，包括部门资源整合、资金捆绑使用等方面还没有真正形成合力。苍南县仙居乡的来料加工虽能促进农民增收，但遇到了土地问题，无法建造标准厂房，加工规模扩大受到限制。该县沿浦镇紫菜基地0.13万hm2左右，紫菜由粗加工到深加工，在理想的状态下产值将翻10倍。但由于深加工基地无法解决，严重影响了效益。土地问题、产业扶持政策、农民培训政策等配套服务有待进一步跟上相关的富民政策。