宁夏大学校长，何建国
宁夏大学西部发展研究中心，刘学武
宁夏早期进行的移民吊庄实践证明，在国家实施西部大开发战略的新形势下，把扶贫开发和生态环境建设结合起来开展生态移民，不仅可以从根本上解决移民人口的生计问题，产生良好的经济效益，而且对迁入迁出地产生明显的生态效益，更重要的是促进了川区与山区的发展，其经济、生态、社会效益不可估量。移民吊庄实践同时还证明，大规模的生态移民建设是一个巨大的系统工程，需要一套组织严密、行动高效的生态移民建设、管理部门，打破行政界限的限制，有效地调动各区、市、县，保障土地供给，保证充足的资金、资源供给，调动社会力量，才能确保生态移民区的顺利建设。然而，生态移民建设与管理部门的工作无法面面俱到，面对庞杂而具体的事情，还需要充分调动政府部门之外的“村委会”、“非政府组织”、“乡村精英”，建立起主观能动性较强的民间话语体系来配合生态移民建设、管理部门，确保生态移民区的顺利建设。
一、树立政府权威，建构民间话语体系可加速生态移民工程建设
恩格斯《论权威》强调了权威的重要性，认为权威是社会发展的必然产物和必然走势，是管理者组织社会活动应当具备的修养。而马克斯·韦伯对权威做了更深层次的阐释，权威有两种含义：一是使人信服的力量和威望；二是在某种范围里最有威望、地位的人或事物。塞缪尔·亨廷顿在广泛总结发展中国家政治发展规律后认为：一个欠发达国家想要获得经济高增长率，它不得不接受一个致力发展权威主义的政府。生态移民区通常都是边开发、边建设的地区，移民文化程度整体较低，劳动素养差，适应能力低，而行政机构的设置则处于不断变化之中，政府权力无法触到社会生产生活的方方面面，政府部门需要加强自身建设，树立政府权威，带动民间话语体系，激发移民安家创业热情，全身心地投入到新家园的建设中来。
1.锻造政府权威可促使生态移民区党政机关高效运转
政府权力是一种“强迫性控制”力量，是由中央人民政府和地方权力机关赋予的。政府权威则是以人民自觉自愿的服从为前提的，来自于人民的认同性，是国家行政机关在制定、执行各种行政法规，管理各种日常事务过程中，由于政策得当，执行有力，得到了人民认同，从而形成的权威和影响力。政府权威的作用主要是对人民在情感、信仰等方面施加影响，促使人民更高效地行动起来，而且政府权威越高，表明人民越认可政府的行为，越是愿意配合政府，积极主动地完成政府安排的各项事务。
生态移民区建设早期都是边开发边建设，行政机构设置是按照搬迁进度、搬迁规模分阶段设置的，变动很大。一套处于不断变动中的生态移民建设、管理机构，其上下级机构、同级部门之间就很容易出现职能重叠或脱节，从而会影响其工作效率。一些职能部门都曾经按照上级主管部门的法规，针对各自主管业务，制定了一些临时的或长期的规章制度，由于面对是全新环境，所以也普遍存在着规章制度制定不合理，或有法不依，有制度不执行的现象。而个别政府部门工作人员责任心不强，工作拖拉，也会影响政府的工作效率。一个有权威的政府则可以从多个方面入手，调动一切可以调动的力量，及时解决部门之间工作脱节，迅速弥补各项规章制度中的缺陷，激发政府工作人员的工作热情，有效解决移民安置、生产、生活，以及宗教等方面的问题，实现社会各个要素的协调、有序、和谐的发展。
2.锻造政府权威可确保生态移民区政府与移民紧密相连
当生态移民区政府部门严格地按温家宝总理于2008年3月5日第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的《政府工作报告》中指出的那样，将深化行政体制改革，加快政府职能转变，努力建设服务型政府，更加注重社会管理和公共服务，促进基本公共服务均等化等作为政府建设的基本目标和价值取向而努力工作时，那么移民区建设、管理部门的工作很自然地就能得到群众的认可，树立起令人信服的政府权威来。在政府权威的自我驱动下，生态移民建设、管理部门会自然地从群众的利益出发来推进移民的建设与发展。而群众在政府权威的感召下，也会自然地向政府靠拢，并自觉地配合政府各部门，严格地遵循政府部门制定的各项规章制度，高效地完成政府部门推行的各项建设与发展规划，从而实质性地找到生态移民区的建设。
3.建构民间话语体系可弥补政府部门结构性功能缺失
组建健全高效的政府机构是生态移民工程顺利推进的重要保证，积极培育发展完善的民间话语体系对于生态移民同样重要。政府不是万能的，政府部门都有各自的职权范围，但生态移民涉及的事情远比人们事先想到的要多，要有效地处理“意料之外”或政府职能之外的事就得依靠村委员和NGO（其他民间社会组织）。此外，部分政府工作人员只是被动地执行上级部门、领导下达的工作任务，使得一些工作达不到预期效果。针对这种客观事实，进行生态移民建设时有必要建立一个完善的民间话语体系，将一些与移民切身利益密切相关，而政府部门又做不好的事情交给民间社会去做，政府相应地建立一套切实可行的监管机制，时时监控确保民间话语体系良好运转，这样既可以充分调动民间话语体系积极地参与生态移民区的建设中来，又可以让地方政府腾出精力做好政府份内之事，从面实质性地加快移民区建设进程。
二、移民区政府权威的生成及可持续发展措施
（一）移民区政府权威的生成
1.政府权力与政府权威之间的辩证关系
移民区的建设，不能离开政府强有力的执政作用，但是政府的作用不能仅靠权力，还要靠权威。恩格斯《论权威》强调了权威的重要性，认为权威是社会发展的必然产物和必然走势，是管理者组织社会活动应当具备的修养。如何在移民区建立和维护政府权威，这是关系到这一地区开发建设的重要一环，在树立政府权威时，我们还得弄清政府权力与政府权威之间的辩证关系。
首先，政府权力与政府权威的来源和基础不同。
政府权力是由中央人民政府和地方权力机关赋予的。它是一种“强迫性控制”力量，主要表现为对土地支配、重大生产项目的控制，以及相关政策的强制力推行等，其作用主要是通过奖惩来使他人的行为符合于政府自己的目的。而政府权威则是国家行政机关，即国务院和地方各级人民政府在制定、执行各种行政法规，管理各种公共事务过程中形成的得到人民认同的权威和影响力。阳华兵指出：“政府权威是种公共权威，是政治权威的核心部分，其具有权威的一般特征。相对于个人权威，政府权威具有广泛的影响力、强制力，适用于社会的全体成员；而对于一个社会组织，它有其相应的规则，在其成员中具有一定的权威，但社会组织不一定有强制力。‘当今的政府驾驭着社会发展的方向、方式和速度，维系着社会生活的稳定、文明和正义。强大的政府权威是政府高效成功履行这一角色的基石。’”可见，权威是以自觉自愿的服从为前提的，具有一定的认同性。其作用主要是借助政府的威信在公众情感、信仰等方面的影响作用来发生。
其次，政府权力与政府权威的界限不同。
政府权力是作为行政机构应具有的相应职权。不管这种权力是正确行使还是错误行使，它的力量都是存在的。而且，在现实生活中，权力越是被错误行使，越可能演化为显赫一时的特权，这种特权显然超出权力的正常界限。政府权威则不然，它尽管与政府权力有直接关系，但并不是由政府权力自觉生成的，而是由于政府权力得到了公众的认可产生的。在一个国家内部，上至政府，下至一个部门、单位，如果只有权力而没有相应的权威，或者只有权力而不管权威，那么，权力与“垄断”、“专制”便无什么区别。纯粹以权力而不以权威来执行领导职能，这样的领导方式难免蜕化为“专制”的领导方式。尽管这种领导方式在短期内对于控制社会政治局面是有用的，但对于领导和组织整个现代化进程则是行不通的。
宁夏的生态移民区是一个新兴的生态移民开发区，它是建设需要政府利用其权威从多个方面入手，调动一切可以调动的力量，有效解决，移民安置、生产、生活，以及宗教等方面的问题，实现社会各个要素的协调、有序、和谐的发展。政府权威的树立不仅是物质文明、精神文明建设的需要，更是政治文明和生态文明的需要。
在生态移民区进行和谐社会构建要求加强社会主义政治文明建设，通过规范化、程序化、公开化的制度设计来整合民意，实现公平、有效地协调利益矛盾，解决利益冲突。政府恰当地处理与公民、企业的关系也需要政府权威，政府的权力来源于人民，政府的权威来自其自身的建设和群众认同，政府各项改革的顺利开展必须用政府权威来保驾护航，必须遵循为人民服务的宗旨，建立畅通、公正、规范的社会利益表达机制，保证公民和企业的利益诉求能够及时、有序、充分得到表达，不断实现政治民主，保证并维护政府权威。
美国著名学者塞缪尔·亨廷顿在广泛总结发展中国家政治发展规律后认为：一个欠发达国家想要获得经济高增长率，它不得不接受一个致力发展权威主义的政府。“在较晚进行现代化的社会中，政策创制的采用而非提出就成了关键。在这些社会中，抵制现代化改革的势力，无论在数目和力量上都与美国不同。传统的社会势力、利益、习惯和制度在这些社会根深蒂固。要改变或摧毁这些传统势力，须将权力集中于现代化的推行者手中”。
2.树立政府权威机制
树立政府权威，必须从多个方面入手，系统地去构建。阳华兵在“论和谐社会中政府权威的建设”一文中提出，和谐社会政府权威的建设须从五个方面做起，即：一要依靠各级政府的自主努力；二要对政府职能进行界定和调整；三要坚持依法行政；四要坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋；五要政府及其公职人员有良好的形象。政府作为公共权威机构，权威的维护是其首要利益，政府本身也需要通过改革来汲取权威资源。
生态移民区多处在开发建设期，各种体制还不健全，移民区政府作为其权力的主体，是政府权力的享有者也是政府权威的构建者，在社会中处于主导地位。政府权威是以社会的认同为条件的，而要得到社会的认同，就必须注意自身的行为，政府权威的构建必须靠政府的自觉努力。社会的监督是为了保证政府行为的合法性，并不能给政府带来权威。只有政府自身行为的合法合理、透明规范有序、诚实守信才能带来政府的权威。
在生态移民工程建设早期，由于是边开发边建设，所以机构设置并不完全，从宁夏自治区政府到宁夏扶贫扬黄灌溉工程建设委员会，再到随后逐步建立的各行政机构，都曾经按照上级主管部门的法规，针对各自主管业务，制定了一些临时的或长期的规章制度，这此规章制度的制定有效地解决其在工作中遇到的各种问题。但是，也存在着规章制度制定不合理，或有法不依，有制度不执行的现象。依法行政是指政府以法律、法规为依据来行使其职权。政府职能界定和调整之后，政府的行政行为还必须有法可依、有规可循，坚持依法行政，实现政府行为的合法化、程序化、规范化和透明化。政府行政行为合法与否，必须以法律、法规为准绳。而政府行为的合法性是树立政府权威的基础，政府通过合法、规范、透明化的行政行为，坚持为人民服务的宗旨，依法忠实履行自身的职能，才能保障政府权威的建立与强化。如果没有法律的规范和约束，政府的权力就很容易扩张、滥用，并导致腐败的产生，也就谈不上建设和谐社会。
政府的权力来自人民，政府的权威源自社会大众的认同和支持。如红寺堡，目前已经搬迁移民20万，每万人中的非教学事业编制人员数大约只有其他县区的三分之一。这一数据反映出红寺堡政府是一个精简的政府，其公职人员大多是在超负荷工作。政府及其公职人员的良好形象是一种无形的影响力，有利于提高人民群众对政府的关注，有利于提高公众对政府政策的贯彻与执行力。但是政府及其公职人员的良好形象不会自然而然的形成，它需要政府的大力宣传和政府公职人员的自觉维护，所以红寺堡政府必须以实现移民的根本利益为出发点和落脚点，坚持以人为本，用好人民赋予的代理权，甘当人民公仆，始终与移民心连心，坚持政府的服务宗旨，努力为移民办实事，进一步提高政府公职人员的素质，建立健全国家公务员制度，努力提高政府与其公职人员的诚信和民主，坚决反对腐败，只有这样才能获得移民的认同和支持，树立政府的权威，快速、高效地建设红寺堡开发区。
（二）政府权威可持续发展措施
1.政府权威可持续发展模式
崔金安认为，政府必须通过自身行为的有效性，来获得国家公民对政府权威广泛的认同与遵从，这就需要将政府的权力与威严转化为令人信服的能力与威望，走可持续发展的道路来巩固与发展政府权威。崔进一步将政府权威的可持续发展模式分为三种：政府主导型、公民主导型、外部压力型可持续发展模式。